管制的前提
作者:秋風 33
為保證亞運會及隨后的亞殘運會有一個清潔的空氣環(huán)境,廣東省從11月1日開始到12月20日,在省內(nèi)十一個涉亞城市實施七大項污染減排控制措施。
廣東省這樣做,完全是按慣例行事。幾十年來,但凡有什么重大公共活動,相關(guān)地方政府都會出臺這類管制措施。對廣州來說,亞運會是一個非常重要的大型公共活動,為此采取一些臨時管制措施,創(chuàng)造一個比平時優(yōu)良的空氣環(huán)境,未嘗不可。但是,管制什么?怎么管制?需要思量。
略微觀察廣東省的管制措施,大約可以區(qū)分為三類:第一類,被管制的對象只跟政府有關(guān),這包括,公務車封存30%,城市提高道路、裸露土地噴灑水的頻次。這方面的措施不會涉及民眾的權(quán)利,反而會增加民眾的福利,政府當然可以多多地做,只要在涉及財政資源的時候,獲得人大批準即可。
第二類包括,未按要求采取相應控制措施及完成限期治理任務的企業(yè),要求其停產(chǎn)。同時,全省將有十五家環(huán)保信用紅黃牌工業(yè)企業(yè)或嚴重污染企業(yè)必須實行限產(chǎn)、停產(chǎn)。這樣的管制措施是正當?shù)?。這些企業(yè)本來就屬于污染超標企業(yè),即便不開亞運會,似乎就應當停產(chǎn)。反過來恐怕還要追究一下,為什么相關(guān)部門以前沒有盡到監(jiān)管責任,聽任其在污染超標狀態(tài)從事生產(chǎn)活動。
第三類涉及民眾正當生活和市場交易的自由和權(quán)利。這方面的管制措施包括,城區(qū)內(nèi)機動車限行,停止相關(guān)城市一切裝修、噴漆等民用排放揮發(fā)性有機化合物行為,并禁止燒烤、其他煮食類小攤小販上街販賣等。這些管制措施的性質(zhì)與前兩類完全不同,而政府對此并沒有特別處理。
民眾買車就是為了上街開車辦事,每日七天上街行駛,對買車的民眾構(gòu)成了一項權(quán)利,限行措施則讓民眾的這一權(quán)利部分地遭到損害。同樣,裝修、燒烤也是民眾正常生活的一個組成部分,從事這類活動也是民眾的權(quán)利?,F(xiàn)在,政府全面禁止裝修,等于剝奪了準備裝修或者正在裝修的民眾的權(quán)利。政府禁止燒烤,則是對向來依靠燒烤維持生存的民眾權(quán)利的嚴重侵害。
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當然,并不是說,民眾的這些權(quán)利根本不能被限制。公共秩序的維持在某些情況下必須以限制人的權(quán)利為前提,因而,政府確實可以針對這些權(quán)利采取必要的管制措施。但是,現(xiàn)代法治精神立刻對實施這方面的管制設定了兩個基本原則,原則一:管制措施需要得到有效的授權(quán),一般應當獲得民意代表的授權(quán)。原則二:因為公共利益,私人權(quán)利遭到限制、利益蒙受損害的民眾,必須得到政府方面及時而充分的補償。
用這兩個原則衡量,各地為舉行大型公共活動而采取的管制措施,普遍缺乏足夠的正當性。
這些涉及民眾權(quán)利的管制措施,通常沒有經(jīng)過讓人信賴的授權(quán)程序,比如說,由地方人大常委會進行審議,并召開聽證會聽取公眾意見?;旧?,各地都是行政部門關(guān)門決策,自行制定管制措施。
行政部門自行其是,其實會給自己帶來某些麻煩。比如,必然會有一些權(quán)利遭到限制的民眾心中不服,而將政府的管制令視若罔聞。
坦率地說,民主未必能夠做出最好的決策。民主最重要的價值在于理性的對話過程。民主是一個辯論、說服的過程,行政部門說服民眾,多數(shù)人說服少數(shù)人,少數(shù)人提出辯解,政府再做出答辯,旁觀者則提供折中的方案,如此循環(huán)往復。透過這樣一個過程,具有不同訴求的人們將會相互妥協(xié)。即便權(quán)利將要被限制、剝奪的人,也會在這一過程中,對最終的決策表示同意,他們完全有可能被說服。這樣的過程將賦予政府不得不實施的管制措施以足夠正當性。
當然,即便某些人同意放棄自己的權(quán)利,實施管制的政府也應當給予他們以適當補償,尤其當管制措施維持較長時間、民眾權(quán)益受到嚴重影響的時候。在這一點上,北京市倒做得比較周到,政府為奧運會召開而實行單雙號限行,作為對民眾的補償,政府減免了車輛的當年部分養(yǎng)路費。
目前各地實施這類措施,都沒有考慮補償?shù)膯栴}。比如廣東,民眾倒是可以推遲裝修計劃。但有些民眾一直依靠燒烤、街頭煮食類攤點維持生計,政府實施管制措施,他們將會喪失收入來源。運動會是給世人帶來快樂的,如果哪怕只有一個民眾因為亞運會而喪失生計,那也是對亞運會形象的莫大損害。
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