1.前 言

自從AT&T總裁西爾多·維勒在1907年首次提出普遍服務(wù)的概念以來，盡管普遍服務(wù)的定義和具體內(nèi)容都發(fā)生了很大變化，但是很多國家都仍然還在把提供普遍服務(wù)作為網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的一項(xiàng)重要的公共政策。提供普遍服務(wù)實(shí)際上等于實(shí)行廣泛的補(bǔ)貼政策，比如對于邊遠(yuǎn)或者農(nóng)村等典型的高成本地區(qū)，電信、電力、郵政、運(yùn)輸業(yè)運(yùn)營商不但不能拒絕為這些高成本地區(qū)的用戶提供服務(wù)，而且還不能依據(jù)成本采取相應(yīng)的高資費(fèi)政策，并且還要保證一定的服務(wù)質(zhì)量。一般而言，普遍服務(wù)意味著大用戶或工商用戶對居民用戶進(jìn)行補(bǔ)貼，或者低收入用戶得到不同形式的補(bǔ)貼。用于補(bǔ)貼的資金往往來源于在某些服務(wù)上設(shè)立的專項(xiàng)收費(fèi)，而不是一般的財(cái)政稅收。

更確切地講，現(xiàn)行的補(bǔ)貼制度大都以扭曲現(xiàn)有壟斷企業(yè)提供的不同服務(wù)的相對價(jià)格來實(shí)現(xiàn)的 。由于壟斷企業(yè)在提供補(bǔ)貼的服務(wù)上利潤低于成本，用拉姆士定價(jià)原理來講，就是規(guī)制企業(yè)在這些服務(wù)上的加價(jià)不能回收提供這些服務(wù)的成本，因此需要在其他服務(wù)上得到相應(yīng)的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)姆绞绞且?guī)定好的，一般采用交叉補(bǔ)貼機(jī)制，即在沒有補(bǔ)貼的服務(wù)上規(guī)定很高的加價(jià)。從這個(gè)意義上講，對企業(yè)來說，交叉補(bǔ)貼無非是一種滿足預(yù)算平衡的機(jī)制，所以相對于財(cái)政補(bǔ)貼來講，交叉補(bǔ)貼是在企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)的，并且是壟斷企業(yè)與規(guī)制機(jī)構(gòu)訂立的規(guī)制合同的一部分。

在發(fā)達(dá)國家里，這種交叉補(bǔ)貼機(jī)制現(xiàn)在已經(jīng)或者即將被取消。帶來這種變化的主要原因有二個(gè)：一是引入了價(jià)格上限規(guī)制。實(shí)行價(jià)格上限規(guī)制使企業(yè)有了調(diào)整相對價(jià)格的自由，所以企業(yè)會以更接近于商業(yè)原則的方式重新平衡資費(fèi)結(jié)構(gòu)。在這種情況下，企業(yè)不愿意再以低于成本的收費(fèi)方式為高成本地區(qū)提供服務(wù)，或者為低收入用戶提供補(bǔ)貼。為了在實(shí)行價(jià)格上限時(shí)仍然使企業(yè)有提供交叉補(bǔ)貼的動機(jī)，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要對價(jià)格上限中的權(quán)重做大幅度的調(diào)整，只有這樣才能保證企業(yè)一旦向規(guī)定的低資費(fèi)用戶收取較高的資費(fèi)，就會受到嚴(yán)厲地懲罰；或者不調(diào)整權(quán)重干脆實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)。實(shí)際上從80年代開始引入價(jià)格上限以后，已經(jīng)對價(jià)格上限已經(jīng)做了很多系統(tǒng)的調(diào)整。比如按規(guī)定，運(yùn)營商需要在服務(wù)區(qū)內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)，資費(fèi)調(diào)整速度要受到嚴(yán)格的限制，如月租費(fèi)的上漲速度要受到一定的限制。

盡管引入價(jià)格上限使得交叉補(bǔ)貼機(jī)制發(fā)生了很大變化，但是對交叉補(bǔ)貼機(jī)制造成更大沖擊的則是自由化改革。為了實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼，運(yùn)營商必須在提供補(bǔ)貼資金來源的服務(wù)項(xiàng)目上得到足夠的利潤，只有這樣才能為其他服務(wù)提供補(bǔ)貼。但是由于人為造成的價(jià)格扭曲，新進(jìn)入者只想或者至少優(yōu)先考慮進(jìn)入利潤比較高的服務(wù)領(lǐng)域，而不愿提供價(jià)格較低或者虧損的服務(wù)。在存在交叉補(bǔ)貼的情況下引入競爭會帶來二個(gè)問題：首先是無效率的市場準(zhǔn)入。因?yàn)榧词剐逻M(jìn)入者的效率較低，進(jìn)入現(xiàn)有資費(fèi)結(jié)構(gòu)中的高資費(fèi)服務(wù)市場也是有利可圖的。其次是原有的普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制難以為繼。由于競爭壓力，提供補(bǔ)貼資金的某些高資費(fèi)服務(wù)的“稅基”將會消失。

普遍服務(wù)在目前有關(guān)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)改革的政策討論中引起了廣泛的爭議，在很多國家里，它甚至是規(guī)制改革以及引入競爭政策的焦點(diǎn)問題之一，這是很容易理解的，因?yàn)楦母锝徊嫜a(bǔ)貼意味著利益格局的重新調(diào)整，所以個(gè)中的政治經(jīng)濟(jì)因素肯定令人格外關(guān)注 。在消費(fèi)者方面，接受補(bǔ)貼的利益集團(tuán)，包括居民用戶和農(nóng)村地區(qū)用戶，當(dāng)然會竭力保留普遍服務(wù)。但是一些強(qiáng)大的利益集團(tuán)，比如電信和電力服務(wù)的大商業(yè)用戶則一直為了取消交叉補(bǔ)貼，積極地鼓噪自由化，他們這樣做當(dāng)然是為了能夠享受較低的服務(wù)價(jià)格，就如同富人反對稅收一樣。在生產(chǎn)者方面，壟斷運(yùn)營商常常將提供普遍服務(wù)作為反對引入競爭的理由，一些人甚至認(rèn)為普遍服務(wù)無非是“普遍借口”而已。很多人認(rèn)為，因?yàn)楦偁幨桥c交叉補(bǔ)貼相矛盾的，所以反過來交叉補(bǔ)貼也會成為引入競爭政策的障礙。但另一方面，新進(jìn)入者也會千方百計(jì)想使普遍服務(wù)的所有負(fù)擔(dān)都落到原壟斷運(yùn)營商身上，從而增加自己的競爭優(yōu)勢?？偠灾?，普遍服務(wù)為網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)自由化的討論平添了很多政治經(jīng)濟(jì)色彩。

對我國來講，普遍服務(wù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)息息相關(guān)。比如由于迄今為止，我國的電話普及率仍然很低，在偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此，但是電信部門作為一種非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施，正是這些地區(qū)擺脫貧困和發(fā)展經(jīng)濟(jì)所急需的，因此普遍服務(wù)作為一項(xiàng)公共政策來講，對我國仍然具有十分重要的意義。

本報(bào)告主要討論有關(guān)以競爭中性的方式提供普遍服務(wù)改革建議，很多人認(rèn)為這項(xiàng)改革是普遍服務(wù)改革的大方向。但是在討論這些建議之前，首先必須準(zhǔn)確地定義普遍服務(wù)，然后才能討論為什么需要提供普遍服務(wù)，以及實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的機(jī)制問題。為了討論的方便起見，后面的討論將主要限于電信業(yè)，此外還將主要以英美國家的普遍服務(wù)為背景。這樣做的主要原因是，一方面這些改革思路主要是由這些國家首先提出的，并且目前的文獻(xiàn)也主要以這些國家為背景；另一方面，這些討論對我國的普遍服務(wù)改革也具有借鑒意義，這不僅是因?yàn)閺钠毡榉?wù)機(jī)制上來講有很多相似之處，更重要的是這些市場化改革思路很可能是我國今后改革的方向。

2.普遍服務(wù)的基礎(chǔ)

2.1定 義

對普遍服務(wù)的定義稍作考察就可以看出，不同國家、不同產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)的定義是各不同的，但是在一些比較關(guān)鍵的特點(diǎn)上卻有很多公性。根據(jù)這些特征，可以將普遍服務(wù)義務(wù)看成是提供某些基本服務(wù)，并且滿足：(1)有一定的質(zhì)量保證；(2)對所有用戶；(3)價(jià)格可以承受。

受普遍服務(wù)義務(wù)限制的具體產(chǎn)品或服務(wù)隨著國家和產(chǎn)業(yè)的不同而不同。比如美國96年電信法規(guī)定，可以歸入普遍服務(wù)的電信服務(wù)包括公共交換網(wǎng)語言級別的接入服務(wù)，觸音信令，長話接入，查號服務(wù)等。在英國，電信普遍服務(wù)包括基本電話服務(wù)，信息傳送，查號，急救服務(wù)，電話號碼簿，公共電話等。

為了具體起見，下面的討論主要針對英美國家的普遍服務(wù)定義：即以可以承受的資費(fèi)水平向包括低收入消費(fèi)者在內(nèi)的所有用戶，以及包括農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)或其他高成本地區(qū)在內(nèi)的所有地區(qū)提供有質(zhì)量保證的電信服務(wù) 。下面暫時(shí)先不討論哪些服務(wù)應(yīng)該算普遍服務(wù)以及應(yīng)該定義什么樣的質(zhì)量水平這類的棘手問題，而首先看看提供普遍服務(wù)的一些最主要的原因。

網(wǎng)絡(luò)外部性。當(dāng)加入一個(gè)網(wǎng)絡(luò)所得到的好處依賴于加入這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的用戶數(shù)時(shí)，一般稱存在網(wǎng)絡(luò)外部性 。比如對電信網(wǎng)來講，裝電話的人數(shù)決定了任何人最多可以與多少人以電話方式進(jìn)行聯(lián)系。因此，每個(gè)人是否決定裝電話的決策直接影響到其他人的福利。但是，每個(gè)人在做出裝電話的決策時(shí)，卻只會考慮到自己的收益。

當(dāng)存在這種外部性時(shí)，如果政府不采取一定的措施，就會導(dǎo)致市場失效，比如加入網(wǎng)絡(luò)的用戶過少，或者從動態(tài)的角度講，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展會受到不利的影響。相反，如果采取對網(wǎng)絡(luò)的接入提供補(bǔ)貼的政策，則會解決或者緩解這個(gè)問題，這正是普遍服務(wù)政策可以達(dá)到的結(jié)果。但這個(gè)論據(jù)存在一定的局限性：第一，這種解釋不能適用于所有的普遍服務(wù)。比如電力工業(yè)的普遍服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)外部性沒有什么直接的聯(lián)系。第二，網(wǎng)絡(luò)外部性并不一定導(dǎo)致低效率，因?yàn)檫\(yùn)營商可以在沒有規(guī)定普遍服務(wù)義務(wù)的情況下自己協(xié)調(diào)消費(fèi)者的決策。

再分配。普遍服務(wù)可以看成一種特殊的再分配方式，即用定價(jià)而不是稅收影響再分配。當(dāng)然，問題是如何定義貧困或者再分配的對象，這顯然是容易引起爭議的問題。但一般來講，如果貧困用戶包括低收入居民、殘疾人、老人家庭或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的消費(fèi)者，這樣定義恐怕沒有什么爭議，因?yàn)樗羞@些人都需要得到社會的特殊保護(hù)，免得當(dāng)資費(fèi)做大幅度調(diào)整時(shí)，受到很大的影響。

地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)在于形成更為平衡的發(fā)展布局，這一方面需要促進(jìn)落后和邊遠(yuǎn)地區(qū)的發(fā)展；另一方面作為一種城市發(fā)展政策，促使居民從擁擠的大城市中遷移出來，形成更為合諧的人口分布。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，提供普遍服務(wù)有某些外部性方面的考慮，即大城市帶來的擁擠所產(chǎn)生的外部性，同時(shí)也考慮到了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。

盡管提供普遍服務(wù)有種種規(guī)范或?qū)嵶C意義上的考慮，但并不意味著提供普遍服務(wù)就一定就是合理的，因?yàn)楹茈y說用扭曲網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)相對價(jià)格的方法實(shí)現(xiàn)收入再分配是幫助貧困消費(fèi)者或者高成本地區(qū)消費(fèi)者的最好方式。在后面討論普遍服務(wù)義務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)時(shí)，還要對此做進(jìn)一步討論。

實(shí)際上，有些國家使用了比普遍服務(wù)更廣泛的公共服務(wù)概念，在這些概念中融進(jìn)了其他一些公共目標(biāo)，比如需要保證提供某些關(guān)鍵的投入，并為國防建設(shè)服務(wù)；通過長期投資保護(hù)后代人的利益，但是在自由化的私有部門里，往往會忽略這種投資；為了使國家更加強(qiáng)大，需要將公民緊密地聯(lián)系在一起 。頭二個(gè)理由比較容易理解，但是對第三個(gè)理由，還需要研究公眾除了關(guān)心可以互相通話這樣普通的經(jīng)濟(jì)利益之外，為什么還關(guān)心其他利益。但是本年報(bào)告不再對此做進(jìn)一步的深究。

2.2用規(guī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的危害

前面曾經(jīng)談到，讓電信運(yùn)營商承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)并不一定是實(shí)現(xiàn)收入再分配或者地區(qū)規(guī)劃目標(biāo)本身的內(nèi)在要求，因?yàn)榭赡艽嬖趯?shí)現(xiàn)這些目標(biāo)更好的或者產(chǎn)生較小經(jīng)濟(jì)扭曲的方法，這個(gè)結(jié)論的理論基礎(chǔ)是著名的阿科森和斯蒂格里茲定理(1976)，它至少在理論上讓我們對普遍服務(wù)的基礎(chǔ)進(jìn)行根深入的思考。

簡單地講，阿科森和斯蒂格里茲定理證明，實(shí)現(xiàn)收入再分配的最好辦法是直接方法，即直接對收入或勞動力等生產(chǎn)要素征稅，而利用扭曲產(chǎn)品或服務(wù)的相對價(jià)格的方法實(shí)現(xiàn)再分配是一種低效率的政策。這個(gè)結(jié)果成立的條件是：

假設(shè)1：消費(fèi)者獲得收入的能力有區(qū)別，并且稅務(wù)部門不能觀察到這些區(qū)別，用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的語言講，消費(fèi)者獲得收入的能力是私有信息；

假設(shè)2：稅收部門可以證實(shí)消費(fèi)者的實(shí)際收入；

假設(shè)3：收入稅的設(shè)計(jì)不受任何限制；

假設(shè)4：消費(fèi)者的偏好相對于勞動投入(如工作時(shí)間)和產(chǎn)品或服務(wù)來講是可以分離的，換句話說，消費(fèi)者對任何兩種產(chǎn)品或服務(wù)的偏好與勞動投入無關(guān)，或者用更技術(shù)性的語言講，任何兩種產(chǎn)品或服務(wù)之間的邊際替代率與勞動投入無關(guān)；

假設(shè)5：不存在消費(fèi)外部性。

由于消費(fèi)者存在獲得收入能力上的差異，其結(jié)果會導(dǎo)致不公平的收入分配，因此需要采用累進(jìn)的收入所得稅，從富人向窮人進(jìn)行收入再分配，但這樣做會減弱收入能力高的消費(fèi)者的工作激勵 。阿科森—斯蒂格里茲定理的意義在于，如果這5個(gè)假設(shè)條件都滿足，則實(shí)現(xiàn)收入再分配只需征收收入所得稅，而不需要征收任何間接稅。這個(gè)結(jié)果有幾個(gè)重要的含義：首先，對產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)應(yīng)征收統(tǒng)一稅，比如零稅率 。其次，與本報(bào)告更有關(guān)系的是，規(guī)制企業(yè)不應(yīng)該為了收入再分配而扭曲相對價(jià)格，規(guī)制企業(yè)的價(jià)格就應(yīng)該等于邊際成本。當(dāng)然，由于存在固定成本，這種定價(jià)方法意味著政府需要利用一般的財(cái)政收入提供補(bǔ)貼，即一次性補(bǔ)貼。

實(shí)際上，阿科森—斯蒂格里茲定理背后所隱含的道理非常簡單。盡管政府可能需要從富人向窮人進(jìn)行收入再分配，但政府不應(yīng)該代替消費(fèi)者決定要消費(fèi)什么產(chǎn)品或服務(wù)。對某些產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，而對另外一些產(chǎn)品或服務(wù)征稅實(shí)際上是等于將某種消費(fèi)方式強(qiáng)加于消費(fèi)者。如果不管是窮人還是富人，所有的消費(fèi)者對不同的產(chǎn)品或服務(wù)有相同的相對偏好，那么就沒有任何理由扭曲相對價(jià)格。

2.3為什么采用間接稅

盡管由于需要很強(qiáng)的假設(shè)條件，阿科森—斯蒂格里茨定理顯得不太符合實(shí)際情況，但這個(gè)結(jié)果仍然非常重要，其原因是，它一方面隱含地說明了提供普遍服務(wù)并非僅僅出于經(jīng)濟(jì)原因，同時(shí)又指出了利用規(guī)制方式實(shí)現(xiàn)收入再分配的某些原因，換句話說，如果利用規(guī)制的方式征稅有合理的理由或者符合效率原則的話，阿科森—斯蒂格里茨定理的假設(shè)條件2至5中至少有一個(gè)不成立。

以這種方式進(jìn)行討論也許顯得過于學(xué)究，人們可能認(rèn)為在為普遍服務(wù)故意找借口。但是由于在實(shí)際中存在很多打著普遍服務(wù)的名義，濫用普遍服務(wù)的行為，人們對普遍服務(wù)常常產(chǎn)生很大的懷疑。比如在美國人們常常詰問，為什么要采取州內(nèi)通話計(jì)劃，讓居住在城里的可能大部分是黑人家庭的低收入消費(fèi)者，補(bǔ)貼居住在新澤西郊區(qū)和居住在蒙大那的那些熱愛自由但卻非常富有的游牧者？為什么那些非常富有的城市里的學(xué)校(比如居民年平均收入超過10萬美元以上)，在使用國際互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)時(shí)，應(yīng)該得到高額的補(bǔ)貼？

顯然，要想得到答案，還需要分析隱含在這些公共目標(biāo)背后面利益集團(tuán)的影響?？梢杂靡粋€(gè)例子來說明這些政治經(jīng)濟(jì)學(xué)因素。在美國96年新電信發(fā)頒布以后，美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)設(shè)計(jì)了一個(gè)旨在幫助無家可歸者和季節(jié)工的資費(fèi)政策。無論怎么講，這些人都算是最貧窮的美國人，因而享受補(bǔ)貼似乎合情合理。FCC認(rèn)為，對這些人提供很低的補(bǔ)貼，就能夠使它們可以利用語音信箱服務(wù)或社區(qū)公共電話，這樣就可以使他們與其他人，包括家庭或可能的雇主等保持聯(lián)系。但是對于這樣一個(gè)看起來相當(dāng)合理的政策，國會從來沒有認(rèn)真地考慮過，其原因非常簡單，因?yàn)檫@些受益者肯定不會去投票，或者說在政治上沒有什么用處，所以也就不值得去關(guān)心。

對這些政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的因素可以找到二種解決辦法：一是研究濫用政治權(quán)力的原因，并且設(shè)計(jì)出能夠減少規(guī)制收買的政治制度；二是清晰地界定提供普遍服務(wù)的原因，普遍服務(wù)的內(nèi)容，以及實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的機(jī)制，只有這樣才能減少規(guī)制機(jī)構(gòu)的相機(jī)決策權(quán)和被收買的可能。這二種辦法是相輔相成的，后一種辦法主要是為了消除不必要的相機(jī)決策權(quán)，同時(shí)明確哪些權(quán)力屬于不可避免因而應(yīng)該予以保留的；前一種辦法實(shí)際上是研究對相機(jī)決策權(quán)的制度反應(yīng)。后面的討論將只考慮后面這種純粹的規(guī)范方法，即研究普遍服務(wù)義務(wù)要達(dá)到的目標(biāo)是什么，并且普遍服務(wù)義務(wù)是否是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的最優(yōu)政策。

收入觀測的不完備

現(xiàn)在放松假設(shè)條件2，假定存在避稅行為。由于存在避稅行為，收入稅的累進(jìn)性質(zhì)將受到限制，因而影響到收入再分配的效果。如果同時(shí)放松假設(shè)4，即不同的消費(fèi)者對產(chǎn)品或服務(wù)有不同的偏好，那么容易得出，應(yīng)該對那些主要由富人享用的產(chǎn)品或者服務(wù)征收較高的稅率，而對主要由窮人享用的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，只有這樣才符合效率原則。(從這個(gè)角度講，似乎難以理解為什么要對國際互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供補(bǔ)貼)。

從這個(gè)思路出發(fā)，下面分析一下?lián)艽蚍?wù)限制政策。在討論普遍服務(wù)政策的文獻(xiàn)中，有很多專們研究為低收入消費(fèi)者提供的撥打限制和撥打關(guān)閉服務(wù)的補(bǔ)貼問題，這是二種在美國專門為低收入者提供的資費(fèi)政策。撥打關(guān)閉是為了限制補(bǔ)貼受益者打長途電話，或者由補(bǔ)貼受益者自己支付長途電話費(fèi)用。限制撥打是為了限制補(bǔ)貼受益者在某個(gè)計(jì)費(fèi)周期內(nèi)的資費(fèi)額。FCC認(rèn)為，不能因?yàn)闊o力支付電話費(fèi)就中斷電話服務(wù)，這與普遍服務(wù)的思想相違背，因此建議提供受到補(bǔ)貼的限制撥打和撥打關(guān)閉二種服務(wù)，以此作為低收入消費(fèi)者的選擇。這項(xiàng)政策出臺后，公眾的褒貶不一，比如很多人提出為什么將這些服務(wù)看成普遍服務(wù)。

為了對這個(gè)問題做進(jìn)一步分析，假設(shè)存在二類低收入消費(fèi)者：(1)最終不能支付電話費(fèi)的真正窮人；(2)有一些沒有被觀測到的收入，比如第二職業(yè)收入或者來源于家庭的支持等，因而實(shí)際上有能力支付電話帳單，因而不能算做真正的窮人。但問題是由于不對稱信息，稅收部門不能區(qū)分這二種不同類型的消費(fèi)者。在這種情況下，可以把提供補(bǔ)貼的限制撥打服務(wù)看成是分辯哪些消費(fèi)者為真正的窮人，并對這些消費(fèi)者提供補(bǔ)貼服務(wù)的一種機(jī)制，其原因是比較窮的消費(fèi)者更看重由于不能支付帳單而被切斷服務(wù)，而并不十分看重普遍服務(wù)所帶來的靈活性。換句話說，限制撥打機(jī)制是一種識別工具，利用這種機(jī)制可以用較低的價(jià)格，為真正的窮人提供相對質(zhì)量較低的服務(wù)。

但是在實(shí)際中，不可能提供能夠識別所有類型消費(fèi)者的菜單，即不可能實(shí)現(xiàn)完全識別。英國電信委員會(Oftel)曾經(jīng)做過計(jì)算，對于那些專們?yōu)楦F人提供的基本電信服務(wù)，可能最后只有10％的低收入者最后選擇了這些服務(wù)。

根據(jù)同樣的道理，可以分析以區(qū)域規(guī)劃為目標(biāo)的普遍服務(wù)。由于用戶的地址不可能完全得到確認(rèn)或者其他方面的信息問題，實(shí)際上很難利用收入所的稅實(shí)現(xiàn)從低成本地區(qū)向高成本地區(qū)的收入再分配。但是對實(shí)際居住在農(nóng)村或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的居民來講，他們對電信、郵政或電力等服務(wù)的意愿支付高于城市居民的意愿支付，而且與簡單地申報(bào)居住地址相比，電話、電力或郵政服務(wù)的實(shí)際消費(fèi)是決定是否提供補(bǔ)貼的一個(gè)更好的參照標(biāo)準(zhǔn)。因此，對公共事業(yè)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼以可替代某些實(shí)現(xiàn)收入再分配的方法。

前面的討論主要強(qiáng)調(diào)觀測所產(chǎn)生的影響，所以利用收入稅實(shí)現(xiàn)再分配可能難以奏效。在稅制設(shè)計(jì)中存在的某些限制同樣可以影響利用收入稅實(shí)現(xiàn)收入再分配的效果。一般來講，對這些限制最好的解釋是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的原因，因此不再做進(jìn)一步分析 。

預(yù)算平衡約束

由于擔(dān)心預(yù)算赤字失去控制，許多國家都采用了嚴(yán)格的立法控制財(cái)政預(yù)算，比如美國專門頒布了預(yù)算平衡修正案控制預(yù)算赤字，在這些限制下，很難把財(cái)政收入作為提供補(bǔ)貼的資金來源，為了實(shí)行補(bǔ)貼政策，這些國家只好把補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到某個(gè)產(chǎn)業(yè)上，利用該產(chǎn)業(yè)的某些服務(wù)提供補(bǔ)貼的資金來源，而不讓補(bǔ)貼在財(cái)政預(yù)算中反映出來，這樣補(bǔ)貼就變成某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的內(nèi)部行為。

預(yù)算分離和公共事業(yè)預(yù)算平衡。阿科森—斯蒂格里茨定理成立的一個(gè)重要條件就是政府只有一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算。如果這個(gè)假設(shè)和其他假設(shè)條件同時(shí)成立，則邊際成本定價(jià)或者費(fèi)希爾—阿萊統(tǒng)一稅率原則就成為公共事業(yè)的最優(yōu)定價(jià)方法。但是在實(shí)際中，由于種種原因，公共事業(yè)企業(yè)往往有自己獨(dú)立的預(yù)算，而不是直接從國家財(cái)政預(yù)算中得到補(bǔ)貼。在企業(yè)有獨(dú)立的預(yù)算約束時(shí)，最優(yōu)定價(jià)正好等于拉姆士定價(jià)。至于規(guī)制企業(yè)為什么應(yīng)該保持獨(dú)立的預(yù)算約束，可以找出幾個(gè)不同的解釋，比如采用獨(dú)立預(yù)算約束的目的是讓規(guī)制企業(yè)對公眾責(zé)任，或者是為了硬化規(guī)制企業(yè)預(yù)算約束。

消費(fèi)外部性

為了有效地防止傳染病的傳播，通常需要提供免費(fèi)的防疫服務(wù)，這樣做的原因非常簡單，因?yàn)榇嬖跊]有內(nèi)部化的外部性(患者沒有考慮到傳染的可能性)，因而對防疫需要提供補(bǔ)貼。這個(gè)思想也可以借用到網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)中。假設(shè)某個(gè)消費(fèi)者能從與其他消費(fèi)者通話或傳真等方式傳遞信息中受益，但是當(dāng)其他消費(fèi)者選擇是否安裝電話或傳真機(jī)時(shí)，并沒有考慮到這個(gè)消費(fèi)者會從中受益。由于存在這種外部性，可能需要對安裝電話和月租費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。但是在確定資費(fèi)結(jié)構(gòu)時(shí)，以利潤極大化為目標(biāo)的廠商無論是否受到價(jià)格上限控制，都不會考慮到這種外部性因素。實(shí)際上，運(yùn)營商吸引的用戶越多，每個(gè)消費(fèi)者認(rèn)為電信服務(wù)的價(jià)值越高，運(yùn)營商確定的電信資費(fèi)越高。

在高成本地區(qū)還存在一種俱樂部效應(yīng)。將電話線或電線拉到某個(gè)偏遠(yuǎn)山區(qū)可能相當(dāng)昂貴，除非有很多用戶購買這種服務(wù)，從而可以攤薄成本，否則運(yùn)營商不可能提供這些服務(wù)。如果居民必須支付將電話網(wǎng)或電網(wǎng)接入到村的總增量成本，那么沒有人想首先接通電話或通電。針對這種情況，通常有二種解決辦法。第一種方法是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商對第一個(gè)用戶提供高額補(bǔ)貼，之后對隨后安裝的用戶確定較高的資費(fèi)，資費(fèi)水平高于在村內(nèi)提供連接服務(wù)的邊際成本。第二種辦法是，對第一個(gè)安裝的用戶收取的連接費(fèi)等于全部成本，但是該用戶得到線路的產(chǎn)權(quán)，因此可以對隨后安裝的用戶收取連接費(fèi) 。

對于很多發(fā)達(dá)國家，網(wǎng)絡(luò)外部性或俱樂部外部性已經(jīng)不再是爭論的焦點(diǎn)問題，當(dāng)然不包括象互聯(lián)網(wǎng)這樣的新服務(wù)，其原因是一方面網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)得到了很大發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍已經(jīng)相當(dāng)廣泛，所以普遍服務(wù)問題顯得不是很重要；另一方面，在很大程度上運(yùn)營商已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)外部性內(nèi)部化。但對發(fā)展中國家來講，由于網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍仍然比較有限，網(wǎng)絡(luò)外部性仍然是普遍服務(wù)應(yīng)該予以考慮的一個(gè)重要問題。

其他因素

除了前面的討論以外，人們還提出了其他使阿科森—斯蒂格里茨定理不成立的一些情形，但是大部分情況都不是很普遍。為了討論的完整起見，下面以教育補(bǔ)貼為例，對這些因素做一些簡單的討論。

很多人認(rèn)為，對教育進(jìn)行補(bǔ)貼是經(jīng)濟(jì)扭曲比較小的實(shí)現(xiàn)收入再分配方法。但是，根據(jù)阿科森—斯蒂格里茨定理，采用這種補(bǔ)貼方式并不一定能找到明顯的理由。為什么強(qiáng)迫窮人一定享受教育消費(fèi)，而不是通過直接的支付轉(zhuǎn)移幫助他們，然后讓他們自己決定如何使用這些收入哪？為了找到阿科森—斯蒂格里茨定理不成立的理由，或者為什么要提供教育補(bǔ)貼，人們提出了四個(gè)解釋：首先是存在消費(fèi)外部性，即教育會增加同事的生產(chǎn)率；其次是窮人對教育的收益具有不完全信息，不知道接收教育后可能產(chǎn)生的收益；再次是信貸市場的信息不對稱導(dǎo)致信貸配給，因此即使經(jīng)過收入再分配，窮人可能仍然難以支付完成教育所需的成本；最后是家庭內(nèi)部存在委托—代理問題。政府可能認(rèn)為由于某些家長控制著家庭收入的支出，但由于沒有將子女的福利充分內(nèi)部化，因此對子女的教育投資過低 。與我們的討論非常有關(guān)的是，可以通過電信業(yè)提供某些教育補(bǔ)貼。目前，美國正在實(shí)行一項(xiàng)改革計(jì)劃，對互聯(lián)網(wǎng)接入進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額占接入成本的20-90％。再有對學(xué)校和圖書館的通訊進(jìn)行補(bǔ)貼，其上限每年不超過22.5億美元。

3.美國1996年電信法及普遍服務(wù)義務(wù)

根據(jù)美國1996年新電信法，F(xiàn)CC正在設(shè)計(jì)和實(shí)施符合新電信法精神的普遍服務(wù)改革的具體措施。下面簡要地回顧美國現(xiàn)有的普遍服務(wù)項(xiàng)目，以及人們目前普遍看好的改革措施。應(yīng)該看到，美國普遍服務(wù)的內(nèi)容與實(shí)現(xiàn)機(jī)制和我國有很大的差異，這種差異顯然主要是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同以及經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的差異所造成的。但由于目前的文獻(xiàn)多以美國為背景，并且美國的改革具有典型的市場中性的特征，因此人們普遍看好這些改革。從這個(gè)意義上講，美國的經(jīng)驗(yàn)對中國的普遍服務(wù)改革也應(yīng)具有一定的借鑒意義。

3.1現(xiàn)有的普遍服務(wù)

簡單地講，美國普遍服務(wù)可以分為二類項(xiàng)目，它們分別對應(yīng)于提供普遍服務(wù)的二個(gè)不同原因，即收入再分配和區(qū)域規(guī)劃。

對低收入用戶的補(bǔ)貼項(xiàng)目主要由所謂的生命線補(bǔ)貼項(xiàng)目(Lifeline Assistant Program)和生命線接入項(xiàng)目(Lifeline Connection Program)組成。補(bǔ)貼的資金都來源于長話服務(wù)上的征稅。在美國大部分地區(qū)，生命線項(xiàng)目能夠使受益者的月租費(fèi)降低7美元(從技術(shù)上講，完全或部分減免屬于聯(lián)邦的3.5美元的月租費(fèi)，各個(gè)州也必須做同樣的減免)。生命線連接項(xiàng)目能夠使受益者的初裝費(fèi)減少30美元。

對農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)等高成本地區(qū)的補(bǔ)貼有三種機(jī)制。為了理解普遍服務(wù)基金或高成本地區(qū)補(bǔ)貼基金的運(yùn)行機(jī)制，需要首先了解美國接入成本的核算規(guī)則。我們知道，本地電話設(shè)施除了提供本地電話服務(wù)以外，還要為長話運(yùn)營商提供本地網(wǎng)的接續(xù)服務(wù)。既然如此，那么如何分?jǐn)偙镜鼐W(wǎng)的成本哪？按照FCC制定的規(guī)則，每個(gè)本地電話公司接入成本的25％(任意決定的)視為州際通話成本，也就是說，25％的本地電話成本需要利用州際長話服務(wù)回收 。對于那些接入成本高于全國平均成本的本地電話公司，即如果核算成本超過全國平均成本的15％，分?jǐn)偙壤梢韵鄳?yīng)地提高。調(diào)高接入成本由州際長話服務(wù)分?jǐn)偟谋壤葍r(jià)于長話服務(wù)向本地電話服務(wù)提供補(bǔ)貼。由于補(bǔ)貼數(shù)額可能很大，因而產(chǎn)生一個(gè)不良的激勵，即地方本地電話公司不愿努力降低成本。FCC注意到，對于某些本地電話公司，接入成本超過全國平均成本150％以上以后，每1元的成本可以從州際電話服務(wù)中得到1元的補(bǔ)貼。

對高成本地區(qū)還有另外一種補(bǔ)貼辦法，即所謂的撥號占用設(shè)備時(shí)間加權(quán)方法，它是指對于接入主線小于50,000路的本地電話公司，由于在這個(gè)規(guī)模上沒有達(dá)到交換設(shè)備的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，故對這些公司提供補(bǔ)貼。具體的操作辦法是，將交換成本的某個(gè)比例分?jǐn)偟街蓦H長話服務(wù)上。

對高成本地區(qū)提供補(bǔ)貼可能會引起二個(gè)問題。首先，由于這些補(bǔ)貼機(jī)制都是基于歷史成本，所以不能為運(yùn)營商提供降低成本的激勵。其次，現(xiàn)有本地電話公司是補(bǔ)貼的收益者，但是隨著本地電話競爭的來臨，這種補(bǔ)貼方式對新進(jìn)入者是不公平的。只有引入新的具有競爭中性的補(bǔ)貼機(jī)制，才能與競爭環(huán)境相適應(yīng)，不會對新進(jìn)入者(競爭性本地電話公司)造成傷害。

3.2改革措施

為了便于說明，可以將普遍服務(wù)政策的設(shè)計(jì)過程分成四個(gè)步驟：(1)定義需要提供補(bǔ)貼的服務(wù)；(2)選擇質(zhì)量水平；(3)確定服務(wù)價(jià)格；(4)確定提供補(bǔ)貼資金的稅基。顯然，這些決策應(yīng)該同時(shí)決定而不是順序進(jìn)行，因?yàn)樽顑?yōu)政策必須綜合考慮提供普遍服務(wù)補(bǔ)貼的成本和收益。

確定普遍服務(wù)。定義普遍服務(wù)首先需要定義接受補(bǔ)貼的服務(wù)。在繼續(xù)討論之前，有必要再回憶一下阿科森—斯蒂格里茨定理。根據(jù)這個(gè)定理，確定哪些服務(wù)應(yīng)該接受補(bǔ)貼并不是一件顯而易見的事情。提供補(bǔ)貼意味著接受補(bǔ)貼的用戶(包括低收入用戶和高成本地區(qū)的居民)不僅要消費(fèi)電信服務(wù)而不是其它產(chǎn)品或服務(wù)，而且要消費(fèi)受到補(bǔ)貼的電信服務(wù)。對于低收入用戶來講，提供補(bǔ)貼的原因可能是這些用戶比較偏好于受到補(bǔ)貼的服務(wù)。但是如果這個(gè)邏輯成立，對低收入用戶和高成本地區(qū)居民來講，接受補(bǔ)貼資助的電信服務(wù)不一定要一樣(除非對高成本地區(qū)的居民提供補(bǔ)貼是未來實(shí)現(xiàn)收入再分配，而不是出于區(qū)域規(guī)劃的目的)?？梢韵胂螅绻菫榱藚^(qū)域規(guī)劃，那么可以對高成本地區(qū)居民的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和長話服務(wù)提供補(bǔ)貼，但是對低收入消費(fèi)者來講，則不應(yīng)該提供補(bǔ)貼這種。

FCC列出了很多可以享受普遍服務(wù)資助的服務(wù)，包括公共交換網(wǎng)語言級別的接入，對于語音服務(wù)和信息服務(wù)非常重要的觸音服務(wù)，接線服務(wù)，查詢和緊急服務(wù)，以及高成本地區(qū)工商企業(yè)的長話接入服務(wù)等。當(dāng)然，這些項(xiàng)目并沒有涵蓋所有應(yīng)該接受普遍服務(wù)資助的項(xiàng)目，比如前面討論過的對無家可歸者和季節(jié)工提供的資助項(xiàng)目，限制撥打項(xiàng)目，提供免費(fèi)的互聯(lián)網(wǎng)接入，以及為在農(nóng)村地區(qū)提供醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼等。

質(zhì)量。定義了需要補(bǔ)貼的服務(wù)項(xiàng)目以后，規(guī)制機(jī)構(gòu)還必須對這些服務(wù)的最低質(zhì)量水平做出具體規(guī)定。一般來講，運(yùn)營商會在提供補(bǔ)貼服務(wù)的同時(shí)，盡量降低質(zhì)量水平。如果接線員很少應(yīng)答，顯然提供接線服務(wù)補(bǔ)貼沒有任何意義。除此之外，明確劃分本地電話服務(wù)的區(qū)域范圍也是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。

當(dāng)可以利用不同的技術(shù)提供含有補(bǔ)貼的服務(wù)時(shí)，規(guī)定最低服務(wù)質(zhì)量水平會變得更加復(fù)雜。比如現(xiàn)在有很多人都認(rèn)為，在尚未建有固話絡(luò)的邊遠(yuǎn)地區(qū)，移動電話技術(shù)可能是提供基本電信服務(wù)的更有效的方式。移動電話技術(shù)在于可移動性，但另一方面這種技術(shù)的服務(wù)質(zhì)量也比較低，比如接通率相對較低等。如果規(guī)制政策沒有充分考慮到這些影響質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的因素，最終很可能形成缺乏效率的競爭結(jié)果。

選擇質(zhì)量帶來的另一個(gè)問題是，在不同地區(qū)提供的服務(wù)是否應(yīng)該有相同的質(zhì)量?，F(xiàn)在本地電話公司正擔(dān)心，如果為城市消費(fèi)者提供高速互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)，那么在將來被迫也要以相同的價(jià)格為高成本地區(qū)的用戶提供相同的服務(wù)，這樣做的結(jié)果勢必阻礙技術(shù)擴(kuò)散，影響社會的提高。

確定價(jià)格。定義了接受補(bǔ)貼的服務(wù)項(xiàng)目和最低服務(wù)質(zhì)量水平以后，下一步就要確定最高限價(jià)。如果沒有價(jià)格限制，普遍服務(wù)沒有任何意義。從某種意義上講，定價(jià)是一個(gè)政治決策問題，但除了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)因素之外，還有一些純粹是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上或技術(shù)上的問題。比如即使最基本的服務(wù)也會含有明顯的區(qū)別定價(jià)成份，如高峰定價(jià)，或者不同形式的非線性定價(jià)(提供的菜單在固定月租費(fèi)、使用費(fèi)和免費(fèi)撥打的本地電話的個(gè)數(shù)等方面變化組合)。實(shí)行這種區(qū)別定價(jià)一般是符合效率原則的，但同時(shí)也提出了實(shí)際操作上的一些問題，比如哪種價(jià)格應(yīng)該受到補(bǔ)貼。

實(shí)現(xiàn)機(jī)制。最后一步當(dāng)然需要確定作為補(bǔ)貼資金來源的稅基。按照拉姆士定價(jià)，征稅結(jié)構(gòu)在原則上必須滿足對所有的電信服務(wù)的消費(fèi)所造成的扭曲最小。豪斯曼(1996)曾得到一個(gè)非常有趣的結(jié)果。他在一項(xiàng)研究中對某種特定補(bǔ)貼所造成的社會成本(即利用長話服務(wù)對學(xué)校和圖書館的某些電信服務(wù)的進(jìn)行補(bǔ)貼)進(jìn)行了測算。前面曾經(jīng)提到，美國的普遍服務(wù)包括對學(xué)校和圖書館的某些電信服務(wù)成本的20-90％進(jìn)行補(bǔ)貼，上限是每年不能超過22.5億美元。假設(shè)所有接入服務(wù)的補(bǔ)貼都對應(yīng)于長話資費(fèi)的增加，根據(jù)他的計(jì)算，每年造成的社會福利損失為19.3億美元，或者說，通過長話加價(jià)每得到1美元的收入，其社會成本為$1.86=(2.25+1.93)/2.25。

根據(jù)上面的計(jì)算，補(bǔ)貼資金的影子價(jià)格為0.86，它可以與相應(yīng)的公共資金的影子成本進(jìn)行比較。我們知道，公共資金的影子價(jià)格的定義是每1元一般的稅收收入所帶來的社會成本 。對于發(fā)達(dá)國家，根據(jù)最權(quán)威的估計(jì)，該值一般在0.25-0.40之間(對發(fā)展中國家，一般認(rèn)為該值至少在1.0以上)。容易看出，公共資金的影子價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于前面得到的補(bǔ)貼資金的影子價(jià)格。豪斯曼分析了補(bǔ)貼資金的影子成本比較高的原因：第一，長話服務(wù)有較大的需求彈性。根據(jù)他的估計(jì)，長話服務(wù)的彈性為0.7。

第二，在長話服務(wù)上還存在其他稅賦 。前面曾經(jīng)提到，目前長話公司需要以使用費(fèi)(按分鐘計(jì))的方式向本地電話公司支付接入費(fèi)，接入費(fèi)中包含有一部分本地電話成本和其他一些流量不敏感成本。按照FCC的計(jì)劃，要逐步取消這些稅賦，而改用水平附加費(fèi)回收這些固定成本。但原則上，水平附加費(fèi)仍然由長話公司支付。長話公司需要支付事先租線交換費(fèi)(PICC)，該項(xiàng)費(fèi)用按照長話公司吸納的用戶計(jì)算，每吸納一個(gè)用戶，就要支付一份PICC。沒有選擇長話公司的消費(fèi)者者直接向本地電話公司支付PICC。由于長話公司將這種收費(fèi)直接轉(zhuǎn)稼到消費(fèi)者身上，從這個(gè)意義講，PICC實(shí)際上等價(jià)于增加月租費(fèi)，但由于直接增加月租費(fèi)在政治上比較困難，而采取這種比較隱蔽的方法在政治上阻力較小?？傊現(xiàn)CC目前正處于大幅度調(diào)整資費(fèi)結(jié)構(gòu)的過程當(dāng)中，這種調(diào)整對長話和其他稅賦較高的服務(wù)比較有利，同時(shí)要逐步取消對月租費(fèi)的補(bǔ)貼。

第三，長話公司在其感覺到的成本(純技術(shù)上的邊際成本加上長話服務(wù)的稅賦)之上有很高的加價(jià) 。豪斯曼最后認(rèn)為，在月租費(fèi)上加稅產(chǎn)生的社會成本要低于在長話服務(wù)上加稅帶來的社會成本 。

3.3用代理模型確定普遍服務(wù)補(bǔ)貼

目前，推動普遍服務(wù)改革的最有力的工具是代理模型，使用代理模型的目的在于利用工程數(shù)據(jù)計(jì)算網(wǎng)絡(luò)不同要素的前向成本。

假設(shè)已經(jīng)計(jì)算出在某個(gè)地區(qū)提供普遍服務(wù)的邊際成本(后面還要討論如何選擇地區(qū)的大小)，并且決定以最大價(jià)格p*提供這些服務(wù)。高成本地區(qū)滿足c>p*，因此規(guī)制機(jī)構(gòu)可以確定每條線路的補(bǔ)貼s，并且任何有資格提供普遍服務(wù)的經(jīng)營商都有資格得到同等數(shù)額的補(bǔ)貼：

補(bǔ)貼＝{前向成本}－{國家基準(zhǔn)價(jià)格}

或者

s=c－p*

用這種方法確定補(bǔ)貼額有二個(gè)優(yōu)點(diǎn)：第一，由于使用的是前向成本而不是歷史成本，因而消除了普遍服務(wù)補(bǔ)貼本身具有的成本加成特征，所以高成本地區(qū)的本地電話公司有很強(qiáng)激勵去降低成本。第二，補(bǔ)貼是競爭中性的。按照設(shè)計(jì)，任何能在該地區(qū)提供服務(wù)并且滿足一定要求的運(yùn)營商，都有權(quán)得到同樣數(shù)量的補(bǔ)貼。用這樣方式確定的補(bǔ)貼與提供優(yōu)惠憑證非常相似，因?yàn)橄M(fèi)者可以將補(bǔ)貼隨身帶到他選定的運(yùn)營商。

3.4存在的問題

用這種方法提供普遍服務(wù)也存在一些問題，有些問題是代理模型本身帶來的，而另外一些問題則是用任何辦法提供普遍服務(wù)補(bǔ)貼都會出現(xiàn)的問題。

代理模型帶來的問題。我們知道，計(jì)算前向增量成本要以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，也就是說，前向增量成本是相對于將要建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)，而不是針對某個(gè)已經(jīng)實(shí)際建成的網(wǎng)絡(luò)。假設(shè)選擇技術(shù)的目標(biāo)是以最低的成本提供補(bǔ)貼服務(wù)。當(dāng)然運(yùn)營商可以任意選擇技術(shù)，比如選擇除了能夠提供補(bǔ)貼服務(wù)以外，還能夠同時(shí)提供高級服務(wù)的技術(shù)，但是這樣做并不能保證在社會意義上是最優(yōu)的。此外，在計(jì)算前向成本時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)有很多相機(jī)決策的機(jī)會，比如決定一些重要的參數(shù)，包括地區(qū)的大小，地區(qū)內(nèi)用戶的分布，土壤條件，集線層如何布線，交換機(jī)的容量，居民住戶到路線的距離，預(yù)測需求，特別是進(jìn)線電纜的利用率或配線率，以及對共同成本的處理，物理折舊，經(jīng)濟(jì)折舊等。對于這些重要決策，同樣根據(jù)代理模型也會得到不同的估計(jì) 。

技術(shù)成本與機(jī)會成本。運(yùn)營商不僅需要提供基本的補(bǔ)貼服務(wù)，還要提供與之互補(bǔ)的高級服務(wù)，如通話轉(zhuǎn)移，通話等待和多媒體服務(wù)等。實(shí)際上，設(shè)計(jì)滿足競爭中性的補(bǔ)貼機(jī)制的原因正是為了給消費(fèi)者提供更多的服務(wù)。當(dāng)然，這些與基本服務(wù)互補(bǔ)的服務(wù)肯定會帶來額外的收入，所以為了計(jì)算提供補(bǔ)貼服務(wù)的機(jī)會成本，應(yīng)當(dāng)從提供補(bǔ)貼服務(wù)的成本中減去這些額外收入。但是這種額外收入肯定隨著地區(qū)的不同而有很大的差異。高成本地區(qū)可能既包括很富裕的地區(qū)，也包括非常貧窮的地區(qū)；既包括能夠提供諸如衛(wèi)星電視服務(wù)等高級服務(wù)的地區(qū)，也包括不能提供這些服務(wù)的地區(qū)。

另一個(gè)造成機(jī)會成本與技術(shù)成本不相等的因素是提供普遍服務(wù)產(chǎn)生的品牌效應(yīng)和廣告效應(yīng)。正是出于這個(gè)原因，Oftel認(rèn)為，從品牌識別的角度講，英國電信能夠從建立覆蓋全國的電話網(wǎng)或者從提供普遍服務(wù)和提供公共電話亭中受益，所以最后決定不對應(yīng)該電信提供普遍服務(wù)提供補(bǔ)償。

不難看出，這二個(gè)原因主要強(qiáng)調(diào)需求方面的因素。成本方面的原因可能與廠內(nèi)收益有關(guān)，也就是說，在某個(gè)地區(qū)提供服務(wù)的成本依賴于運(yùn)營商是否還為鄰近地區(qū)提供服務(wù)。廠內(nèi)收益的大小與地區(qū)大小密切相關(guān)。比如同時(shí)在北京和天津提供服務(wù)與分別在某個(gè)城市提供服務(wù)相比不會產(chǎn)生很大的廠內(nèi)收益，但是單獨(dú)為北京的某個(gè)地區(qū)提供服務(wù)與同時(shí)為該地區(qū)和鄰近地區(qū)提供服務(wù)相比，肯定有明顯的廠內(nèi)效率。因此，在計(jì)算補(bǔ)貼成本時(shí)應(yīng)該考慮到廠內(nèi)受益，在計(jì)算較小地區(qū)的前向成本時(shí)，還要看該運(yùn)營商是否為鄰近地區(qū)提供服務(wù)。

定義區(qū)域。很多專家都建議劃分相對較細(xì)的區(qū)域范圍。劃分區(qū)域的方法有很多，比如可以按人口普查地區(qū)小組(CBG)來劃分(CBG由大約400個(gè)居民用戶組成，在美國總共有大約350,000個(gè)CBG)。除此之外，還可以按3000英尺乘以3000英尺的格式劃分，再加上普查數(shù)據(jù)共同決定用戶的區(qū)域。除此之外，還可以以節(jié)成中心為標(biāo)準(zhǔn)劃分區(qū)域。

那么在選擇服務(wù)范圍時(shí)到底需要權(quán)衡那些因素哪？區(qū)域選擇過小帶來的缺點(diǎn)是：首先，如果區(qū)域選擇過小，那么與鄰近的地區(qū)可能存在廠內(nèi)經(jīng)濟(jì)，因此難以準(zhǔn)確地確定這個(gè)區(qū)域的成本。其次，區(qū)域劃分得越細(xì)，最后產(chǎn)生的地區(qū)就越多，從而增加定義每個(gè)地區(qū)補(bǔ)貼時(shí)的交易成本。

至少從理論上講，還存在另一個(gè)缺點(diǎn)。區(qū)域劃分過細(xì)可能會增加本地電話公司的私有信息。即使非常精心地設(shè)計(jì)代理模型，肯定也有某些沒有觀測到或沒有度量到的信息，比如消費(fèi)者的分布等。從直覺上講，根據(jù)大數(shù)定理，當(dāng)?shù)貐^(qū)的范圍比較大時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)和新進(jìn)入者面臨較低程度的信息不對稱，其道理與缺少信息的投資者做股票指數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)比做個(gè)股的風(fēng)險(xiǎn)更小一樣。到目前為止，還沒有人對這個(gè)問題進(jìn)行過正式的分析，因此這個(gè)結(jié)論只能算作一個(gè)猜測。

比較細(xì)地劃分服務(wù)區(qū)域的好處主要是可以減少“撇奶油”的機(jī)會。為了更好地理解這個(gè)問題，需要先做一些說明：首先，人們常常認(rèn)為，在任何一個(gè)給定區(qū)域，總存在奇異性。針對加州公共事業(yè)委員提出的普遍服務(wù)拍賣的建議，GTE(美國除地區(qū)貝爾外最大的本地電話公司)在其向FCC提供的報(bào)告指出：“應(yīng)該明確地定義普遍服務(wù)義務(wù)，因?yàn)樵诔杀镜确矫?，CGB的用戶之間存在很大差異，比如要求的服務(wù)水平不同，這些因素直接影響到用戶對運(yùn)營商的吸引力。如果規(guī)制機(jī)構(gòu)有完全信息，并且能夠準(zhǔn)確計(jì)算出每個(gè)用戶應(yīng)該得到的補(bǔ)貼數(shù)額，這個(gè)數(shù)額能夠使運(yùn)營商恰好提供服務(wù)，在這種情況下，由于運(yùn)營商會自愿為消費(fèi)者提供服務(wù)，也就沒必要再規(guī)定普遍服務(wù)義務(wù)。但是，規(guī)制機(jī)構(gòu)并不具備這樣的信息，并且根據(jù)每個(gè)用戶確定提供普遍服務(wù)的補(bǔ)貼也不實(shí)際，故任何符合實(shí)際情況，或者說可以進(jìn)行實(shí)際操作的補(bǔ)貼計(jì)劃都只能按平均值來算。在這種情況下，要想保證每個(gè)用戶都能在平均補(bǔ)貼的水平上得到服務(wù)，必須普遍服務(wù)義務(wù)與平均補(bǔ)貼聯(lián)系起來?！?/p>

所以美國1996年新電信法明確指出，任何已經(jīng)指定為有資格提供電信普遍服務(wù)的運(yùn)營商，必須在整個(gè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)，利用大眾傳播媒介，廣泛宣傳可以提供的服務(wù)項(xiàng)目和相應(yīng)的資費(fèi)。很多人認(rèn)為，所有有資格得到普遍服務(wù)補(bǔ)貼的運(yùn)營商，都會愿意向服務(wù)區(qū)內(nèi)的所有用戶做宣傳，并為這些用戶提供服務(wù)。習(xí)慣上，將那些向服務(wù)區(qū)內(nèi)的所有用戶進(jìn)行宣傳并提供補(bǔ)貼服務(wù)的運(yùn)營商稱為最終依賴的服務(wù)商(COLR)。

第二，較小的服務(wù)區(qū)域可以減少奇異性，但較大的服務(wù)區(qū)域?qū)⑻岣咂骄杀竟烙?jì)的準(zhǔn)確性。

下面結(jié)合“撇奶油”現(xiàn)象分析這個(gè)問題。假設(shè)某個(gè)地區(qū)的消費(fèi)者具有奇異性，即為這些消費(fèi)者提供服務(wù)的成本不同，所以在競爭環(huán)境下，不能根據(jù)某個(gè)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的平均每條線路的邊際成本定義普遍服務(wù)補(bǔ)貼，其原因是，市場準(zhǔn)入破壞了賴以得到補(bǔ)貼收入的稅基，因?yàn)楦偁幍囊?，那些可以用相對較低成本提供服務(wù)的用戶只能確定較低的資費(fèi)，因此提供普遍服務(wù)的運(yùn)營商(COLR)不能指望對低成本用戶收取相對較高的資費(fèi)，彌補(bǔ)為高成本用戶提供普遍服務(wù)帶來的虧損。

在這種情況下，需要多少普遍服務(wù)補(bǔ)貼才能使運(yùn)營商仍然愿意提供普遍服務(wù)與COLR的個(gè)數(shù)密切相關(guān)。如果只有一個(gè)COLR，則在低成本用戶市場上，該COLR面臨的競爭壓力主要來自于非COLR，但是這些運(yùn)營商不能得到補(bǔ)貼 。相比之下，當(dāng)存在很多COLR時(shí)，由于每個(gè)COLR都可以得到補(bǔ)貼，故為低成本用戶和高成本用戶提供服務(wù)的成本都減少，減少的數(shù)額與補(bǔ)貼數(shù)額相等的。從這個(gè)意義上講，這些COLR將更加激烈地爭奪低成本用戶。與只有一個(gè)COLR相比，此時(shí)低成本用戶不但不能幫助提供普遍服務(wù)，這些低成本用戶本身也接受補(bǔ)貼，所以當(dāng)存在多個(gè)COLR時(shí)，由其他服務(wù)(如長話)承擔(dān)的普遍服務(wù)負(fù)擔(dān)會更重。

由此不難得出，消費(fèi)者的奇異性和市場的競爭增加了提供普遍服務(wù)的成本，因而成為決定補(bǔ)貼額的重要因素。那么該結(jié)論對服務(wù)區(qū)域范圍的選擇有什么意義呢？由于規(guī)制機(jī)構(gòu)并不能很容易地區(qū)分出低成本用戶或高成本用戶，從這個(gè)角度講，選擇較小的區(qū)域未必就能夠降低補(bǔ)貼的數(shù)額。但是反過來講，如果規(guī)制機(jī)構(gòu)具備這樣的信息，能夠?qū)⒏叱杀镜貐^(qū)和低成本地區(qū)區(qū)分開來，那么對二類不同使用統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會增加補(bǔ)貼數(shù)額。

在前面的討論中，假設(shè)消費(fèi)者只能選擇一個(gè)運(yùn)營商提供服務(wù)。但是在實(shí)際中，消費(fèi)者很可能想享受多種服務(wù)，比如移動電話和固定電話。但是，享用多種服務(wù)也會帶來新的問題。假設(shè)享用多種服務(wù)的可能性存在，那么租用多條線路的用戶是否只應(yīng)該得到其中一個(gè)COLR補(bǔ)貼？顯然，要想回答這個(gè)問題，需要知道提供普遍服務(wù)補(bǔ)貼的具體原因是什么，如果補(bǔ)貼的目的是為了收入再分配或者補(bǔ)貼的對象是窮人，則沒有必要對租用二種服務(wù)的用戶同時(shí)提供補(bǔ)貼；但如果補(bǔ)貼的目的是為了區(qū)域發(fā)展，則多重補(bǔ)貼可能是合理的。

4.普遍服務(wù)的拍賣

從根本上來講，規(guī)制機(jī)構(gòu)與壟斷企業(yè)之間存在的信息不對稱是不能確定有效規(guī)制政策的最大障礙。使用代理模型估計(jì)普遍服務(wù)成本同樣存在著不對稱信息。在克服信息不對稱上，拍賣機(jī)制有非常好的性質(zhì)，所以作為一種市場機(jī)制，可以利用拍賣機(jī)制決定普遍服務(wù)的補(bǔ)貼。

4.1現(xiàn)有的改革建議

利用代理模型計(jì)算普遍服務(wù)的補(bǔ)貼不過是一種描述性的方法，或者說補(bǔ)貼由規(guī)制機(jī)構(gòu)確定，而不是由市場來決定。由于在估計(jì)普遍服務(wù)的成本時(shí)會遇到很多困難，所以有必要考慮其他確定補(bǔ)貼的機(jī)制，特別是可以利用拍賣機(jī)制，從市場參與者身上了解提供普遍服務(wù)的成本究竟是多少。在產(chǎn)業(yè)界，有一些運(yùn)營商(如GTE)和他們雇用的專家竭力提倡使用拍賣機(jī)制。美國加州公共事業(yè)委員會在其1996年頒布的有關(guān)實(shí)施普遍服務(wù)的條例中指出：“拍賣機(jī)制似乎是未來確定和修改補(bǔ)貼額的最有效機(jī)制”。但在是否采用拍賣機(jī)制的問題上，F(xiàn)CC似乎比較謹(jǐn)慎，只是把它看成將來可以使用的一種選擇，而不是馬上就能夠?qū)嵤┑囊环N機(jī)制。

利用拍賣機(jī)制選擇提供某種服務(wù)的運(yùn)營商并不是什么新鮮事。英國就曾利用普遍服務(wù)拍賣機(jī)制，選擇提供某些鐵路服務(wù)的特許經(jīng)營者，拍賣機(jī)制中包括在某個(gè)地區(qū)提供的某些服務(wù)，以及相應(yīng)的最低質(zhì)量水平。在美國政府采購合同中，也常常利用拍賣機(jī)制選擇供應(yīng)商。此外，在特許合同(concession)里也經(jīng)常利用拍賣機(jī)制確定提供諸如高速公路，本地交通，供水或污水處理等項(xiàng)服務(wù)的供應(yīng)商。

現(xiàn)有的改革建議與傳統(tǒng)的特許經(jīng)營有某些不同之處，因?yàn)檫@些改革建議不但允許市場內(nèi)的競爭，還允許市場的競爭，也就是說，可以同時(shí)選出幾個(gè)特許經(jīng)營者(COLR)，然后這些COLR為爭奪市場份額而展開競爭；但是相比而言，多數(shù)壟斷特許經(jīng)營拍賣只是為了得到事后的壟斷地位而在事前進(jìn)行競爭。為了還有很多形式的拍賣機(jī)制可以形成事后競爭，這些拍賣機(jī)制的特點(diǎn)是將補(bǔ)償分成幾份。但是這些拍賣機(jī)制都不會象電信業(yè)的本地電話普遍服務(wù)拍賣那樣，補(bǔ)貼與產(chǎn)出成比例。

4.2 CTE的建議

為了理想目前進(jìn)行的政策討論，下面簡要地介紹GTE的改革建議，這是非常有影響的一個(gè)建議。GTE的建議考慮在一個(gè)較小的地區(qū)(如CBG)拍賣普遍服務(wù)補(bǔ)貼。在這種拍賣機(jī)制里，投標(biāo)者要告訴接受COLR資格所愿接受的每條線路的最少補(bǔ)貼額。拍賣采用密封標(biāo)的并且只有一輪。這種機(jī)制的主要特點(diǎn)是，市場結(jié)構(gòu)是內(nèi)生的，所有中標(biāo)者所得到的補(bǔ)貼都相同。決定中標(biāo)者的規(guī)制如下：

如果在給定CBG的普遍服務(wù)補(bǔ)貼拍賣中，有二個(gè)或二個(gè)以上有效標(biāo)的，中標(biāo)者的數(shù)目由標(biāo)的的相對水平來決定。一般來講，這些標(biāo)的越為接近，最后接受的中標(biāo)者越多，而如果不同標(biāo)的的數(shù)額相差較大，則中標(biāo)者的數(shù)量也較少，具體的決策規(guī)則是：

(1)如果至少有一個(gè)投標(biāo)者的標(biāo)的額與最低標(biāo)的差不超過最低標(biāo)與基本服務(wù)價(jià)格的15％，則接受所有處于這個(gè)范圍的標(biāo)。

(2)如果在(1)所描述的范圍內(nèi)沒有標(biāo)，但有一個(gè)標(biāo)在25％的范圍之內(nèi)，則接受二個(gè)最低標(biāo)。

(3)如果在(2)所描述的范圍內(nèi)也沒有標(biāo)，則只接受一個(gè)最低標(biāo)。

這種選擇規(guī)則的特點(diǎn)是，如果與最低標(biāo)相比，倒數(shù)第二和第三個(gè)標(biāo)不是顯得效率特別低，這些運(yùn)營商會同時(shí)成為中標(biāo)者。采用這種規(guī)則實(shí)際上包含著一種權(quán)衡：選擇的供應(yīng)商越多，盡管存在收益遞減，但帶來的市場內(nèi)競爭收益也越多；但另一方面，沒有將全部市場都留給效率最高的運(yùn)營商意味著配置效率的損失，即使不存在規(guī)模收益，這種效率損失依然存在。暫不考慮事后競爭所帶來的收益，只有當(dāng)最低標(biāo)與其他中標(biāo)者的標(biāo)的區(qū)別不是很大時(shí)，這種規(guī)則帶來的配置效率損失才可以接受。但是，由于目前在這個(gè)方面的理論研究非常少見，所以尚未有人對這個(gè)建議，特別是這種拍賣機(jī)制的性質(zhì)做進(jìn)一步分析。

下面簡單地討論一下GTE建議可能會面臨的一些實(shí)際問題。首先，如同利用代理模型確定普遍服務(wù)補(bǔ)貼一樣，在該建議中服務(wù)區(qū)域比較小，即使用CBG的概念(加州共有20,000個(gè) CBG)。該建議的支持者們聲稱，較小的服務(wù)區(qū)域可以減少“撇奶油”效應(yīng)，并且由于新進(jìn)入者可以在很小的區(qū)域提供服務(wù)，因此有利于市場準(zhǔn)入。

從成本方面不難看出，服務(wù)區(qū)域越小，不同服務(wù)區(qū)域之間的成本協(xié)同性越大。在拍賣過程中，當(dāng)運(yùn)營商考慮地區(qū)A的標(biāo)的時(shí)，還要從廠內(nèi)經(jīng)濟(jì)的角度考慮是否還要投地區(qū)B或地區(qū)C的標(biāo)。較小服務(wù)范圍帶來的另一個(gè)成本是需要安排太多的拍賣，這樣做顯然會增加交易成本，而且由于運(yùn)營商之間的競爭常常處于一種重復(fù)交換的關(guān)系，所以很可能為默契合謀創(chuàng)造條件。

第二個(gè)實(shí)際問題與申請?zhí)崦^程有關(guān)。GTE建議，有興趣在某個(gè)服務(wù)區(qū)域參加競標(biāo)的運(yùn)營商應(yīng)該指定該地區(qū)作為競標(biāo)的對象。每隔6個(gè)月，在某個(gè)事先指定的二個(gè)星期的窗口內(nèi)，加州公共事業(yè)委員會(地方規(guī)制機(jī)構(gòu))接受有資格的運(yùn)營商申報(bào)的競爭區(qū)域。每個(gè)有資格的運(yùn)營商向加州公共事業(yè)委員會提供希望競標(biāo)的CBG清單，并表示愿意接受COLR義務(wù)。如果在某個(gè)CBG中已經(jīng)舉辦過拍賣，并且拍賣的結(jié)果是已經(jīng)至少有一個(gè)新的運(yùn)營商被選做該CBG的COLR，則3年之內(nèi)該CBG不再接受新的競標(biāo)申請。當(dāng)二個(gè)星期的接受提名申請期結(jié)束以后，加州公共事業(yè)委員會公布選定的CBG，以及為該CBG提供服務(wù)的運(yùn)營商。

4.3市場內(nèi)競爭的收益

在討論普遍服務(wù)的拍賣機(jī)制時(shí)，通常都想當(dāng)然的將市場內(nèi)競爭的收益看成是必然能得到的結(jié)果。但是，由于這些運(yùn)營商受到規(guī)制控制，此時(shí)的拍賣機(jī)制的環(huán)境與傳統(tǒng)環(huán)境有很大的區(qū)別，所以不能簡單地認(rèn)定凡是競爭都對消費(fèi)者有好處，應(yīng)該對這種環(huán)境下的收益做具體的分析。為此，應(yīng)該首先區(qū)分二種服務(wù)：即受到補(bǔ)貼的服務(wù)和沒有補(bǔ)貼的服務(wù)。

初看上去，在接受補(bǔ)貼的服務(wù)市場中引入市場內(nèi)競爭所帶來的收益并不那么明顯，因?yàn)楫吘固峁┢毡榉?wù)的前提是由規(guī)制機(jī)構(gòu)確定價(jià)格上限(使用代理模型時(shí)用描述的方法，而這里用市場拍賣機(jī)制)和相應(yīng)的最低質(zhì)量水平，防止運(yùn)營商用降低質(zhì)量的辦法逃避價(jià)格限制。因此，如果說對提高補(bǔ)貼服務(wù)引入市場內(nèi)競爭能夠帶來任何收益，那什么肯定是因?yàn)榛蛘咄稑?biāo)者對補(bǔ)貼額估計(jì)過高，所以事后價(jià)格上限不起作用，或者規(guī)制機(jī)構(gòu)不能對質(zhì)量的某些方面做出明確規(guī)定或?qū)嵤┯行У谋O(jiān)督，因而競爭給運(yùn)營商帶來降低價(jià)格的余地和可能。

對于第一種可能來講，人們很容易想到可能在二個(gè)連續(xù)舉辦的拍賣之間存在隨機(jī)的技術(shù)進(jìn)步。如果二個(gè)拍賣之間的間隔很長，尤其是如果運(yùn)營商不能盡快挑選出競標(biāo)的地區(qū)的話，在此期間發(fā)生很快的技術(shù)進(jìn)步是完全可能的。但是可以證明，由于存在這種向下的靈活性，市場內(nèi)競爭具有雙重效應(yīng)，特別是有可能增加該地區(qū)需要的補(bǔ)貼。如果僅有市場的競爭時(shí)，或者運(yùn)營者有壟斷的特許經(jīng)營權(quán)時(shí)，中標(biāo)者面對的實(shí)際上是一種博彩：如果存在技術(shù)進(jìn)步，該地區(qū)事后就能夠贏利；如果沒有發(fā)生技術(shù)進(jìn)步，則需要的補(bǔ)貼額等于預(yù)期成本與指定價(jià)格之差。但是當(dāng)引入市場內(nèi)競爭以后，由于市場價(jià)格隨著技術(shù)進(jìn)步自動向下調(diào)整，故運(yùn)營商不可能贏利，因此需要補(bǔ)貼的數(shù)額增加。對于互補(bǔ)服務(wù)的競爭，其結(jié)論非常類似。

引入市場內(nèi)競爭的另一個(gè)好處是，競爭會促進(jìn)質(zhì)量水平的提高。一般來講，規(guī)制機(jī)構(gòu)只能夠明確規(guī)定某些質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，但對其他方面的質(zhì)量問題卻無能為力。為了使具有COLR資格的運(yùn)營商有足夠的激勵提供規(guī)定的質(zhì)量水平，補(bǔ)貼額應(yīng)該超過在壟斷特許經(jīng)營時(shí)的補(bǔ)貼水平。此外，當(dāng)允許市場內(nèi)競爭時(shí)，市場的競爭未必能得到足夠的補(bǔ)貼，保證在無法確定的質(zhì)量上產(chǎn)生競爭。

現(xiàn)在討論市場內(nèi)競爭可能帶來的另一種收益，這種收益與不受補(bǔ)貼的服務(wù)密切相關(guān)。這種情況與接入政策有關(guān)，更確切地說，分銷和松綁政策能夠?yàn)榛パa(bǔ)服務(wù)創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的環(huán)境，既不會懲罰瓶頸所有者，也不會給只提供沒有補(bǔ)貼的服務(wù)的運(yùn)營商帶來不利的影響。如果這種情況成立，因?yàn)檠a(bǔ)貼服務(wù)與互補(bǔ)服務(wù)相互分離，所以相對于互補(bǔ)服務(wù)來講，市場內(nèi)競爭不會帶來任何收益。因此，承認(rèn)補(bǔ)貼服務(wù)的市場內(nèi)競爭有益于提供互補(bǔ)服務(wù)實(shí)際上等于說現(xiàn)有的接入政策存在缺陷，或者說至少對于某些與基本服務(wù)一起提供的互補(bǔ)服務(wù)，接入政策顯得不夠公平。

從前面的分析中得到的主要結(jié)論是，引入市場內(nèi)競爭的效果是二方面的，除了人們通常認(rèn)識到的收益以外，市場內(nèi)競爭還會降低與補(bǔ)貼服務(wù)互補(bǔ)的服務(wù)的利潤，因而提高競標(biāo)者要求的補(bǔ)貼額。從某種意義上講，這只不過說明了沒有免費(fèi)的午餐。如果市場內(nèi)競爭確實(shí)能夠帶來凈收益因而值得引入市場內(nèi)競爭，其條件是，在與補(bǔ)貼服務(wù)互補(bǔ)的服務(wù)中不引入競爭所帶來的福利損失大于因?yàn)樘峁┢毡榉?wù)補(bǔ)貼而對其他電信服務(wù)帶來的福利損失。

還有二個(gè)非常重要的問題：一是具有內(nèi)生市場結(jié)構(gòu)的拍賣機(jī)制能否形成有效率的市場結(jié)構(gòu)；二是如果答案是肯定的話，在均衡時(shí)能否得到最優(yōu)補(bǔ)貼。對于第一個(gè)問題的回答是，一般不能保證形成有效的市場結(jié)構(gòu)。比較壟斷特許經(jīng)營與市場內(nèi)競爭相比哪個(gè)更有效率需要比較各自的福利損失，但一般來講，拍賣機(jī)制只反映了利潤情況，而沒有反映消費(fèi)者的福利。

對于第二個(gè)問題，考慮這樣的拍賣機(jī)制：如果標(biāo)的位于最低標(biāo)的某個(gè)給定范圍內(nèi)，則接受所有滿足這一條件的標(biāo)。從這個(gè)拍賣機(jī)制中可以得出三個(gè)有用的結(jié)論：第一，上升標(biāo)拍賣(即補(bǔ)貼額從較低的水平開始并逐漸提高，投標(biāo)者選擇在什么補(bǔ)貼水平上接受COLR)可以產(chǎn)生合謀，即投標(biāo)者為了提高補(bǔ)貼額相互勾結(jié)；其次，只要允許接受其他標(biāo)的范圍足夠小，利用下降標(biāo)拍賣機(jī)制將得到壟斷特許經(jīng)營的結(jié)果，并且得到有效率的補(bǔ)貼額；最后，如果允許接受其他標(biāo)的范圍充分大，下降標(biāo)拍賣機(jī)制導(dǎo)致市場內(nèi)競爭，但是會得到較高的補(bǔ)貼額。

到目前為止，對于具有內(nèi)生市場結(jié)構(gòu)的普遍服務(wù)拍賣機(jī)制的分析還不多見。根據(jù)目前已有的分析，能得出的結(jié)論似乎難以支持引入市場內(nèi)競爭，其原因是：首先，市場內(nèi)競爭將提高補(bǔ)貼額，因而市場內(nèi)競爭的凈效應(yīng)并不明確。值得注意的是，在很多文獻(xiàn)和政策討論中，常常將這個(gè)結(jié)論忽略了。其次，簡單的拍賣機(jī)制很可能得出低效率的市場結(jié)構(gòu)，或者即使在很簡單的環(huán)境中，也會得出無效率的補(bǔ)貼水平。當(dāng)然，在得到更加確切的結(jié)論之前，還需要做進(jìn)一步分析。下面討論與普遍服務(wù)拍賣機(jī)制設(shè)計(jì)有關(guān)的三個(gè)問題。

歷史形成的非對稱性。大多數(shù)有關(guān)普遍服務(wù)拍賣機(jī)制的討論都似乎假設(shè)競爭者從一開始就已經(jīng)建好了自己的網(wǎng)絡(luò)。顯然，這個(gè)假設(shè)只能在非常有限的環(huán)境下成立。但是在實(shí)際中，很多高成本地區(qū)已經(jīng)由固網(wǎng)運(yùn)營商提供服務(wù)，特別是能夠用現(xiàn)有的技術(shù)提供受到補(bǔ)貼的服務(wù)。盡管原壟斷運(yùn)營者的建網(wǎng)成本非常高，但是一旦建成以后，邊際成本非常低，因此基于自建網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的新進(jìn)入者(如移動服務(wù)運(yùn)營商)很難與原壟斷運(yùn)營商展開競爭。所以在考慮普遍服務(wù)供給時(shí)，應(yīng)該考慮到這種情況。

由不自建網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的新進(jìn)入者提供普遍服務(wù)。專家們普遍將松綁和分銷看成是進(jìn)入普遍服務(wù)市場的最簡單的可行機(jī)制。如果利用這些機(jī)制，新進(jìn)入者不必自建接入網(wǎng)和交換設(shè)備等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，而只需從現(xiàn)有運(yùn)營商那里租用自己需要的網(wǎng)絡(luò)元素或需要的網(wǎng)絡(luò)，所以這些新進(jìn)入者同樣有資格提供普遍服務(wù)并得到相應(yīng)的補(bǔ)貼。持這種觀點(diǎn)有二個(gè)問題：第一個(gè)問題是一個(gè)與實(shí)際有關(guān)的問題，并且很可能是暫時(shí)存在的問題。在法庭上，利用前向長期增量成本租用松綁后的網(wǎng)絡(luò)要素正在受到現(xiàn)有本地電話運(yùn)營商的挑戰(zhàn)，因此從這個(gè)意義上講，這些新進(jìn)入者參與普遍服務(wù)的拍賣時(shí)，面臨著很大不確定性，它們不清楚將來能以什么樣的價(jià)格租用現(xiàn)有運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)。第二個(gè)問題是純理論上的。我們知道，使用拍賣機(jī)制的主要動機(jī)是因?yàn)槌杀镜墓烙?jì)不可靠，因此如果新進(jìn)入者需要租用現(xiàn)有運(yùn)營商的網(wǎng)絡(luò)，則這種拍賣機(jī)制會面臨用代理模型計(jì)算普遍服務(wù)補(bǔ)貼所遭到的同樣批評。

最后，由于拍賣機(jī)制可以使現(xiàn)運(yùn)營商與新進(jìn)入者之間產(chǎn)生真正意義上的競爭，從這個(gè)意義上講，拍賣機(jī)制比用代理模型計(jì)算補(bǔ)貼的方法顯得更為激進(jìn)一些，現(xiàn)有運(yùn)營商甚至有可能被逐出市場。根據(jù)熟知的結(jié)果，將原運(yùn)營商的資產(chǎn)移交給中標(biāo)的新進(jìn)入者(可以通過租賃，也可以買斷的方式)將會導(dǎo)致著名的第二個(gè)供應(yīng)者問題，影響現(xiàn)有運(yùn)營商進(jìn)行特定資產(chǎn)投資或者改善網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量的激勵。

缺少組合拍賣。前面的討論以“競標(biāo)者接受COLA所需要的最低補(bǔ)貼”作為基本前提，但是它定義并不是很清晰。首先，運(yùn)營商的贏利水平一般隨著市場內(nèi)競爭者的增加而減少；其次，不同服務(wù)地區(qū)之間有可能存在成本協(xié)同，因此運(yùn)營商在某個(gè)給定的服務(wù)區(qū)域是否愿意在給定的補(bǔ)貼水平上提供服務(wù)與該運(yùn)營商是否還為其他地區(qū)提供服務(wù)有關(guān)。實(shí)際上，這種成本協(xié)同性正是美國頻譜拍賣中使用同期上升標(biāo)拍賣機(jī)制的主要原因。

從理論上講，解決成本協(xié)同問題只需要使用組合拍賣機(jī)制，即最后的配置由投標(biāo)運(yùn)營商根據(jù)對不同組合的需求而做出的標(biāo)的決策決定。比如運(yùn)營商1的標(biāo)可以是，如果能夠在地區(qū)A和地區(qū)B中標(biāo)，但沒有在地區(qū)C中標(biāo)，則在地區(qū)A和地區(qū)B提供基本服務(wù)需要平均每條線路得到多少補(bǔ)貼。不難想象，這樣的拍賣會變得相當(dāng)復(fù)雜。從理論的角度講，組合理論并不是和復(fù)雜，但是應(yīng)用起來則顯得相當(dāng)復(fù)雜，也就是說，在理論和應(yīng)用之間存在著巨大的差異。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們目前正在努力將這種理論變成可以實(shí)際操作的機(jī)制。但是到目前為止，還只是對標(biāo)準(zhǔn)的拍賣機(jī)制做出了一些調(diào)整，比如為了考慮不同拍賣之間的協(xié)同性，可以考慮讓不同的標(biāo)的物放在同一次拍賣中，以及撤消某個(gè)或勝標(biāo)的可能性。顯然，在這個(gè)研究領(lǐng)域還有非常多的工作需要去做。

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