一、中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展

縱觀歷史，中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展主要是在20世紀(jì)的后20年，尤其是90年代至今真正實(shí)現(xiàn)了電信的“起飛”。

自20世紀(jì)50年代初到60年代中期，中國(guó)的電信業(yè)曾因基數(shù)過(guò)低一度獲得過(guò)較快增長(zhǎng)，但在隨后的15年中卻一直滯留在低于5%~6%的水平。由于電信供給能力嚴(yán)重不足，以致裝電話難、打電話難、通電話難，成了普遍存在的現(xiàn)象，并持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間。當(dāng)時(shí)，在中國(guó)不少地方，電話待裝時(shí)間在1年以上，有些地方的用戶等待時(shí)間更長(zhǎng)；1985年時(shí)，全國(guó)電話普及率為每百人擁有0.6部電話機(jī)，農(nóng)村能通電話的行政村不到一半，公用電話設(shè)施也比較少，打電話很不方便；即使能夠撥打電話，但接通率也較低，例如，1990年長(zhǎng)途電話逾限率和市內(nèi)自動(dòng)電話接通率還分別為15%和60%。

80年代，中國(guó)的改革開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得初步成效。中國(guó)的GNP年均增長(zhǎng)速度達(dá)到9%左右，城鎮(zhèn)職工工資總額和實(shí)際收入年均增長(zhǎng)速度分別達(dá)到6%和4%，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平年均增長(zhǎng)速度也達(dá)到了6%以上。在此基礎(chǔ)上，電信市場(chǎng)需求急劇膨脹，電話迅速成為居民消費(fèi)的熱點(diǎn)。電信供求的巨大反差，決定了中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展從一開(kāi)始就具有明顯的需求拉動(dòng)的特點(diǎn)。

1980年初，中國(guó)政府開(kāi)始調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)在考慮制訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí)，鄧小平提出今后要把交通和通信放在重要的地位。從那時(shí)起，電信發(fā)展便一直得到政府決策部門的重視，從1985年以來(lái)，郵電的發(fā)展速度一直領(lǐng)先于GNP的發(fā)展速度，隨后一路扶搖直上，到1993年時(shí)郵電業(yè)務(wù)量的年增長(zhǎng)速度竟高達(dá)59%，為當(dāng)年GNP速度的4.5倍。雖然在此以后電信業(yè)的增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)減緩之勢(shì)，但在整個(gè)90年代，也保持了40%左右的年均增長(zhǎng)率，高出同期GDP增速3倍多。

從電信用戶規(guī)模增長(zhǎng)來(lái)看，中國(guó)的電話用戶在1979年時(shí)僅有203萬(wàn)戶，從這一水平增長(zhǎng)到1992年的1000萬(wàn)，用了13年的時(shí)間；隨后達(dá)到1998年的1億戶，用了6年時(shí)間；而從1億戶增長(zhǎng)到2000年9月的2億戶，僅僅用了兩年的時(shí)間。從2億戶增長(zhǎng)到2001年9月的3億戶，僅僅用了一年時(shí)間！據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，90年代后5年，中國(guó)固定、移動(dòng)電話網(wǎng)平均每年擴(kuò)容4600萬(wàn)線，增加用戶3700萬(wàn)戶，創(chuàng)下世界之最。中國(guó)電話網(wǎng)規(guī)模從1990年的世界第15位、1995年的第4位提升為目前的第2位，進(jìn)入世界前列。目前，中國(guó)的電話用戶、特別是移動(dòng)電話還在加速增長(zhǎng)。截止到2001年9月，中國(guó)的電話用戶達(dá)到3.03億戶，其中固定電話1.72億，移動(dòng)電話達(dá)到1.31億戶。在2001年前9個(gè)月里，移動(dòng)電話用戶平均每個(gè)月新增500多萬(wàn)戶，中國(guó)移動(dòng)電話用戶的總規(guī)模已超過(guò)美國(guó)，排世界第一位。中國(guó)每百人電話機(jī)普及率在80年代和90年代的年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到9%和30%左右。到2001年9月，全國(guó)電話普及率達(dá)到24.4%，移動(dòng)電話普及率達(dá)到9.2%[1]。

中國(guó)電信業(yè)的起飛，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

首先，電信產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)起到積極而巨大的拉動(dòng)作用。經(jīng)過(guò)連續(xù)近20年的領(lǐng)先發(fā)展和高速增長(zhǎng)，目前中國(guó)的電信服務(wù)業(yè)本身已經(jīng)成長(zhǎng)為一個(gè)年收入規(guī)模達(dá)3000多億元人民幣的大產(chǎn)業(yè)。它在中國(guó)現(xiàn)階段約8萬(wàn)億GDP的總產(chǎn)出中，大致占到3.8個(gè)百分點(diǎn)[2]。電信服務(wù)業(yè)與電子信息制造業(yè)一起組成的信息產(chǎn)業(yè)，已發(fā)展成為當(dāng)今中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一大支柱產(chǎn)業(yè)。在近幾年中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)呈現(xiàn)疲軟狀態(tài)、許多部門增長(zhǎng)乏力的情況下，電信產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的拉動(dòng)作用就更加顯著。

其次，中國(guó)的電信基礎(chǔ)設(shè)施已獲得長(zhǎng)足的發(fā)展，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展構(gòu)造了一個(gè)高水平的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。政府主管部門和幾大電信公司根據(jù)80年代后期確定的“以光纜為主體、數(shù)字微波和衛(wèi)星為輔助手段”的技術(shù)政策，投入巨資在中國(guó)興建了容量巨大、技術(shù)先進(jìn)、覆蓋全國(guó)的電信網(wǎng)。目前，全國(guó)光纜總長(zhǎng)度已超過(guò)了130萬(wàn)皮長(zhǎng)公里。移動(dòng)通信方面，模擬技術(shù)已基本退出市場(chǎng)，中國(guó)移動(dòng)已在全國(guó)20多個(gè)城市推出了向第三代移動(dòng)通信(3G)過(guò)渡的GPRS業(yè)務(wù)，而中國(guó)聯(lián)通則在大力建設(shè)CDMA網(wǎng)。中國(guó)還擁有全球最大的公眾無(wú)線尋呼網(wǎng)。中國(guó)的公用數(shù)據(jù)通信從90年代起步，近年，以IP技術(shù)為核心的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)得到空前發(fā)展。幾大運(yùn)營(yíng)商紛紛宣布在自己的網(wǎng)上采用IP／ATM技術(shù)，中國(guó)網(wǎng)通則采用IP／DWDM技術(shù)直接將IP構(gòu)架在光網(wǎng)上，在全國(guó)建設(shè)了帶寬為40G的寬帶網(wǎng)。目前，寬帶接入網(wǎng)也開(kāi)始發(fā)展起來(lái)?，F(xiàn)代化的電信基礎(chǔ)設(shè)施，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和信息化提供了強(qiáng)有力的保障。

再次，包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種電信新業(yè)務(wù)層出不窮、迅速發(fā)展，為中國(guó)提供了一個(gè)與全球網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的基礎(chǔ)。到2001年6月，中國(guó)大陸的上網(wǎng)計(jì)算機(jī)有1002萬(wàn)臺(tái)，平均每星期上網(wǎng)1小時(shí)以上的用戶人數(shù)約2650萬(wàn)人?，F(xiàn)階段，中國(guó)擁有各類域名約70萬(wàn)個(gè)(包括“.cn”之下注冊(cè)的域名和通用頂級(jí)域名下注冊(cè)的域名)，有各類網(wǎng)站23.8萬(wàn)個(gè)，其中，商業(yè)性的網(wǎng)站(包括網(wǎng)絡(luò)公司網(wǎng)站和傳統(tǒng)企業(yè)開(kāi)辦的網(wǎng)站)占到了全部網(wǎng)站總數(shù)的80% 以上。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際線路總?cè)萘窟_(dá)到3257M[3]。從互聯(lián)網(wǎng)用戶總規(guī)模來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入世界前三位，僅次于美國(guó)和日本(美國(guó)與日本網(wǎng)上總用戶2000年末分別達(dá)到了1.3億和3300多萬(wàn)人[4])，當(dāng)然由于人口基數(shù)大，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)用戶的普及率僅為2%稍多一點(diǎn)，還處于較低的水平，增長(zhǎng)潛力十分巨大。這將為今后我國(guó)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的騰飛積蓄力量。

最后，電信的發(fā)展明顯改變了中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的面貌，改善了億萬(wàn)中國(guó)人的生存狀態(tài)和生活質(zhì)量。僅僅從3億電話用戶、其中1.3億移動(dòng)手機(jī)用戶、3000萬(wàn)互聯(lián)網(wǎng)用戶和3000多億元營(yíng)收規(guī)模及其令人嘆為觀止的增長(zhǎng)率等數(shù)字中，就可以直觀地認(rèn)識(shí)到電信在中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行中的作用。中國(guó)政府最近又明確提出了“用信息化帶動(dòng)工業(yè)化”的重大決策，政府主管部門和電信運(yùn)營(yíng)商在大力推進(jìn)國(guó)家信息化、企業(yè)信息化、社會(huì)信息化等工程，為未來(lái)電信的進(jìn)一步發(fā)展和中國(guó)信息化建設(shè)注入了新的動(dòng)力。

但是，另一方面，在我國(guó)電信總體的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與市場(chǎng)能力長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，國(guó)內(nèi)各群體與地區(qū)間的發(fā)展存在著明顯的不平衡或數(shù)字鴻溝，反映在不同地區(qū)和群體的電信能力方面的差距甚至相對(duì)加大：

第一，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的電話普及水平存在明顯差異。在過(guò)去較長(zhǎng)的時(shí)間里，城市電話的增長(zhǎng)速度大大超過(guò)農(nóng)村，近年，城鄉(xiāng)間電信發(fā)展正在進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。隨著城市固定電話趨于飽和，其增長(zhǎng)速度開(kāi)始放慢；與此同時(shí)，農(nóng)村電話加速增長(zhǎng)。1999年，全國(guó)城市本地電話用戶新增1203萬(wàn)戶，較上年同期增長(zhǎng)19%；而農(nóng)村新增電話用戶935.6萬(wàn)戶，較上年同期增長(zhǎng)43%。當(dāng)年，全國(guó)城市電話的普及率達(dá)到了28.4%，有14個(gè)省會(huì)以上城市的電話普及率達(dá)到35%以上；在這些大城市家庭中電話的普及率已近100%、許多家庭已安裝兩部電話時(shí)，全國(guó)仍有20%以上的行政村還沒(méi)有通電話，其中，中部地區(qū)和西部地區(qū)未通電話行政村的比例分別約占25%和60%[5]。2000年，鄉(xiāng)村電話用戶的增長(zhǎng)速度繼續(xù)高于城市電話用戶，使鄉(xiāng)村電話用戶占全部電話用戶的份額比上年又提高了4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到35.8％。

第二，中國(guó)不同地區(qū)的電信發(fā)展程度也存在明顯差異。雖然近年各地電信水平都有了很大的發(fā)展，但總體而言，東部沿海地區(qū)比較發(fā)達(dá)；中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比有明顯的差距。到1999年底，在固定電話普及率超過(guò)10%的10個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）中，東部就占了8個(gè)，中部有2個(gè)，西部為空白，其中，上海和北京的固定電話普及率超過(guò)了30%；在固定電話普及率低于6%的9個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）中，西部占了6個(gè)，中部有2個(gè)，東部?jī)H有1個(gè)，其中，四川、西藏和貴州的固定電話普及率分別僅有4.49%、3.16%和2.96%[6]。

1999年中國(guó)東、中、西部電話普及率

總?cè)丝冢ㄈf(wàn)人）

固定電話數(shù)（萬(wàn)線）

固定電話普及率（線/百人）

全國(guó)

124219

10866

8.6

東部

51107

6225

12.2

中部

44341

3142

7.1

西部

28771

1499

5.2

來(lái)源：《中國(guó)交通年鑒（2000）》。

第三，較之傳統(tǒng)固網(wǎng)電話業(yè)務(wù)而言，新電信業(yè)務(wù)的不平衡發(fā)展更為明顯。以移動(dòng)電話的地區(qū)差距為例，據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的數(shù)據(jù)，2001年3月，全國(guó)移動(dòng)電話普及率達(dá)到7.7%，東部的普及率為12.5％，其中，北京、上海、廣東、浙江、福建分別達(dá)到27.7%、24.5%、18.4%、15.2％和13.3％，居全國(guó)前五位；而中部和西部分別只有4.5％和3.9％，普及率最低的貴州、西藏、甘肅僅為2.1%、2.2％和2.5％，與發(fā)達(dá)地區(qū)相差20多個(gè)百分點(diǎn)。再如，互聯(lián)網(wǎng)www站點(diǎn)的分布，占總站點(diǎn)5%份額以上的6個(gè)省市全部在東部，即北京(21.8%)、廣東(14%)、上海(10.7%)、江蘇(6%)、福建(5.7%)、浙江(5.3%)；而占總站點(diǎn)份額不到1%的8個(gè)省區(qū)全部都在中西部，即：青海(0.2%)、西藏(0.3%)、寧夏(0.4%)、貴州(0.6%)、甘肅和內(nèi)蒙古(0.7%)、江西(0.8%)、吉林(0.9%)。

如果說(shuō)以往中國(guó)在電話普及率極低的情況下，電信普遍服務(wù)的問(wèn)題還提不上議程的話，那么，現(xiàn)階段隨著電信“起飛”，普遍服務(wù)便成了政府主管部門不得不關(guān)注的目標(biāo)。

中國(guó)電信普遍服務(wù)的現(xiàn)行機(jī)制，是一種建立在政府優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上、主要依靠電信主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。它是在電信獨(dú)家壟斷的歷史條件下形成的。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，為加速電信發(fā)展，政府一方面批準(zhǔn)當(dāng)時(shí)獨(dú)家壟斷的運(yùn)營(yíng)商中國(guó)電信實(shí)行交叉補(bǔ)貼，即靠利潤(rùn)豐厚的國(guó)際業(yè)務(wù)和國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途業(yè)務(wù)補(bǔ)貼市話和農(nóng)話；另一方面，國(guó)內(nèi)電信普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，長(zhǎng)期以來(lái)主要不是依靠政府對(duì)最終電信用戶進(jìn)行補(bǔ)貼，而是依靠對(duì)運(yùn)營(yíng)商擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋提供優(yōu)惠財(cái)政政策的支持實(shí)現(xiàn)的。政府對(duì)中國(guó)電信給予于許多政策優(yōu)惠，再加上直接的政府投資和引進(jìn)外資，這些在增加電信供給、促進(jìn)電信普遍服務(wù)方面，發(fā)揮了重大的作用?，F(xiàn)在，一些當(dāng)年發(fā)揮了巨大作用的優(yōu)惠政策，有的已經(jīng)取消，有的效用正在減弱。

另一方面，現(xiàn)階段，在國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)上，并不是所有的電信運(yùn)營(yíng)商都承擔(dān)了普遍服務(wù)的義務(wù)。目前，承擔(dān)著普遍服務(wù)義務(wù)的是中國(guó)電信，而中國(guó)聯(lián)通、吉通、網(wǎng)通、鐵通等運(yùn)營(yíng)商尚未承擔(dān)這一義務(wù)。今后的發(fā)展方向，是實(shí)行電信普遍服務(wù)基金的制度，所有的電信運(yùn)營(yíng)商都將承擔(dān)各自的義務(wù)。

目前，城鄉(xiāng)間的電話資費(fèi)的差距有逐步縮小的趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)電信存在著長(zhǎng)話、市話、農(nóng)話三網(wǎng)分立的情況，這種狀況與電信網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相關(guān)。信息產(chǎn)業(yè)部和中國(guó)電信希望推動(dòng)市話和農(nóng)話合一，但由于產(chǎn)權(quán)的原因，一些地方仍維持市話、農(nóng)話區(qū)別的計(jì)費(fèi)辦法，總體而言，農(nóng)民的收入低于城市居民，但農(nóng)村電話的成本比城市要高，如果實(shí)行城鄉(xiāng)電話同價(jià)，對(duì)農(nóng)話的補(bǔ)貼將列入普遍服務(wù)的范圍。地區(qū)間的電信補(bǔ)貼規(guī)模，據(jù)業(yè)內(nèi)專家的資料，中國(guó)電信每年要從大約1/3的電信贏利省份中拿出相當(dāng)?shù)牟糠謥?lái)彌補(bǔ)其余2/3的省份虧損。在1999年，電信收入中有130億元被用做西部的建設(shè)[7]。

二、中國(guó)的電信規(guī)制改革

中國(guó)的電信規(guī)制改革，到目前為止，大致可分為兩個(gè)階段：80年代，以政策調(diào)整和局部性改革為主，并沒(méi)有觸動(dòng)電信業(yè)的政企合一、獨(dú)家壟斷的格局；90年代，電信領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)化取向的改革使電信業(yè)的格局發(fā)生了根本性的變化。

1、80年代電信政策的調(diào)整與局部性改革

80年代，中國(guó)的電信政策調(diào)整與局部性改革，是圍繞著加快電信發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行的。在此期間，中國(guó)先后推出的一系列電信優(yōu)惠政策，構(gòu)成了電信高速發(fā)展所需的強(qiáng)有力的資源動(dòng)員和投入保證體系，為90年代中國(guó)電信的起飛提供了必要的條件。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的前提下，這一時(shí)期電信政策的調(diào)整與改革，主要涉及投資體制、引進(jìn)外資、財(cái)稅制度、分配制度和資費(fèi)等許多方面，主要內(nèi)容包括：

(1)改變由國(guó)家單一投資的體制，實(shí)行多元投資。1984年，郵電部提出加快電信發(fā)展需要“國(guó)家、地方、集體、個(gè)人一起上”的政策，得到國(guó)務(wù)院的認(rèn)可。后來(lái)在此基礎(chǔ)上發(fā)展成1988年明確的“統(tǒng)籌規(guī)劃、條塊結(jié)合、分層負(fù)責(zé)、聯(lián)合建設(shè)”的“十六字方針”。從而，大大拓寬了投資渠道，調(diào)動(dòng)了各方面、特別是地方政府發(fā)展電信的積極性；

(2)在堅(jiān)持外商不參與郵電經(jīng)營(yíng)的前提下，實(shí)行積極利用外資的政策。利用外資所采取的主要形式是：外國(guó)政府優(yōu)惠貸款、世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款、合資建廠以及接受多邊、雙邊贈(zèng)款和援助等；

(3)在郵電收入分配方面，實(shí)行向郵電部門讓利的優(yōu)惠政策。從1982年到1986年，國(guó)務(wù)院對(duì)郵電部門逐步確定了“三個(gè)倒一九”的政策，即郵電部門向國(guó)家上交所得稅10%、上交非貿(mào)易外匯收入10%、償還預(yù)算內(nèi)撥改貸資金本息10%，保留相應(yīng)三個(gè)90%用于發(fā)展郵電事業(yè)。該政策一直延續(xù)到1994年的財(cái)稅制度改革后中止，它們對(duì)電信部門積累發(fā)展資金具有重要意義；

(4)在對(duì)用戶的收費(fèi)方面，實(shí)行收取市話初裝費(fèi)、郵電附加費(fèi)等政策，保證電信發(fā)展的資金來(lái)源。早在1979年，為了推進(jìn)市話的企業(yè)化改革，實(shí)現(xiàn)市話的獨(dú)立核算，國(guó)家財(cái)政決定不再向市話投資，對(duì)其虧損也不再補(bǔ)貼，作為交換或補(bǔ)償，允許市話企業(yè)對(duì)新裝用戶增收初裝費(fèi)，用于市話建設(shè)。1990年對(duì)初裝費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步規(guī)定，即原則上按收回建設(shè)成本確定初裝費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)暫定為3000-5000元人民幣，允許各地作適當(dāng)增減。1986年以來(lái)又允許各地在長(zhǎng)話、電報(bào)等業(yè)務(wù)中收取附加費(fèi)用于郵電建設(shè)。

2、90年代的電信改革

中國(guó)的電信體制在90年代發(fā)生了巨大變化，這些改革體現(xiàn)了市場(chǎng)化的方向，與全球電信改革打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放市場(chǎng)的基本趨勢(shì)相符合。90年代的電信改革，從規(guī)制體系的角度來(lái)看，主要表現(xiàn)在以下方面：

(1)政企分離

1990年，郵電部已將電信運(yùn)營(yíng)權(quán)完全下放到了省級(jí)郵電管理局；郵電部也不再承擔(dān)電信設(shè)備制造、電信工程建設(shè)和采購(gòu)的職能。

1994年，原政企合一的電信總局從郵電部機(jī)關(guān)中分離出來(lái)成為企業(yè)，改名中國(guó)電信，單獨(dú)核算，承擔(dān)運(yùn)營(yíng)職能，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)全國(guó)公用電信通信網(wǎng)和電信基本業(yè)務(wù)，并承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)；另一方面，在郵電部專門成立了電信政務(wù)司，承擔(dān)電信行政管理職能；隨后，地方電信管理局的“政”、“企”職責(zé)也自上而地逐步分開(kāi)。

(2)郵電分營(yíng)

1994年9月，在中央一級(jí)，通過(guò)政企分離，電信總局和郵電總局從郵電部分離出來(lái)；1997年，郵電部選定海南省和重慶市進(jìn)行郵電分營(yíng)試點(diǎn)工作；隨后，郵電分營(yíng)向各省會(huì)級(jí)城市和一些大城市自上而下地推開(kāi)；到1999年，地方一級(jí)郵政與電信已實(shí)現(xiàn)分賬經(jīng)營(yíng)，但電信還必須對(duì)郵政進(jìn)行財(cái)務(wù)補(bǔ)貼。

(3)機(jī)構(gòu)改革

在中國(guó)，電信業(yè)的政府主管部門過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)由郵電部來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，90年代以來(lái)政府的電信管理體制發(fā)生了兩次重大變化。

1994年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)改革郵電管理體制的“三定”方案[8]，要求郵電部實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)。在管理上，明確郵電系統(tǒng)繼續(xù)實(shí)行郵電部和省區(qū)市雙重領(lǐng)導(dǎo)、以郵電部為主的管理體制；在對(duì)內(nèi)放開(kāi)一部分電信業(yè)務(wù)的情況下，明確郵電部負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)通信行業(yè)的宏觀管理，統(tǒng)一管理國(guó)家公用通信網(wǎng)和通信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，換句話說(shuō)，授權(quán)郵電部門不僅要管理自己所屬的企業(yè)，而且要對(duì)參與電信市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的所有企業(yè)實(shí)行管理，同時(shí)要協(xié)調(diào)公用電信網(wǎng)與專用電信網(wǎng)的關(guān)系，當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)是處理中國(guó)電信與聯(lián)通的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。實(shí)踐表明，當(dāng)時(shí)的郵電部由于同中國(guó)電信存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，并沒(méi)有很好地履行起促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的義務(wù)。

1998年，國(guó)務(wù)院在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，在合并郵電部和電子部的基礎(chǔ)上成立了信息產(chǎn)業(yè)部。在國(guó)務(wù)院和社會(huì)各方面的推動(dòng)下，隨著電信市場(chǎng)的重組，信息產(chǎn)業(yè)部的規(guī)制角色和職能也發(fā)生了較大的變化。除了明確了新的管理機(jī)構(gòu)，更重要的是調(diào)整了相關(guān)職能司局的職能，包括把互聯(lián)網(wǎng)管理的職能從信息化推進(jìn)司調(diào)整到電信管理局，使后者成為集中履行電信市場(chǎng)管理職能的機(jī)構(gòu)；適應(yīng)政企分離的需要，對(duì)規(guī)劃司、清算司和人事司原來(lái)掌握的與電信企業(yè)有關(guān)的投資、財(cái)務(wù)和人事管理權(quán)進(jìn)行了調(diào)整等。另外，還把一些原屬政府的職能，外移到附屬事業(yè)單位來(lái)履行。應(yīng)該說(shuō)，這一改革目前還在進(jìn)行之中，信息產(chǎn)業(yè)部目前對(duì)幾千家增值服務(wù)商和對(duì)地市以下的行業(yè)管理，似乎還顧不過(guò)來(lái)。在省一級(jí)，政企分開(kāi)及相應(yīng)的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)采取了不同模式：目前，設(shè)信息產(chǎn)業(yè)廳的有17個(gè)，電信管理方面的典型做法是在過(guò)去電信管理局加掛信息產(chǎn)業(yè)廳的牌子；不設(shè)信息產(chǎn)業(yè)廳的有14個(gè)，電信管理是由分設(shè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的。

(4)法規(guī)建設(shè)

目前，在《電信法》尚不存在的條件下，主管部門對(duì)電信市場(chǎng)的規(guī)制主要依靠行政法規(guī)來(lái)進(jìn)行。2000年9月，國(guó)務(wù)院頒布施行的《中華人民共和國(guó)電信條例》，是中國(guó)電信領(lǐng)域第一部綜合性行政法規(guī)。加上在此前后信息產(chǎn)業(yè)部陸續(xù)發(fā)布一系列電信行業(yè)監(jiān)管行政規(guī)章和文件，主要如：《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理辦法》(98/12)、《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》(99/9)、《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2000/1）、《電信網(wǎng)碼號(hào)資源管理辦法》（00/4）、《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》（00/9）、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理暫行規(guī)定》（00/10）、《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)中文域名管理的通告》（00/11）和國(guó)務(wù)院公布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等，現(xiàn)有電信法規(guī)已經(jīng)覆蓋到電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行政監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入、互聯(lián)互通、服務(wù)質(zhì)量、信息安全、設(shè)備入網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)等諸多方面。

下一步，特別考慮到中國(guó)加入WTO的因素，電信法律環(huán)境仍有待于完善，其中，最重要的就是加快《電信法》的立法程序。另?yè)?jù)信息產(chǎn)業(yè)部官方的消息，涉及電信市場(chǎng)外資參與的法規(guī)正在制定之中。

3、電信資費(fèi)調(diào)整

過(guò)去在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，國(guó)內(nèi)的電信資費(fèi)并沒(méi)有起到調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求的杠桿作用。一個(gè)最典型的例證是：1958年制定的市內(nèi)公用電話通話費(fèi)每次0.04元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直沿用了32年，直到1990年才調(diào)整到中準(zhǔn)價(jià)每次0.10元[9]。90年代以來(lái)，隨著電信“起飛”，電信資費(fèi)問(wèn)題越來(lái)越引起公眾和主管部門的重視，電信資費(fèi)政策通過(guò)調(diào)整頻繁，已在多方面發(fā)生了很大的變化。

(1)電信資費(fèi)的調(diào)節(jié)方向從供給轉(zhuǎn)向需求。改革開(kāi)放之初，阻礙中國(guó)電信發(fā)展的矛盾主要方面在于供給不足，因此，自80年代以來(lái)，配合著其它方面政策杠桿的使用，在電信資費(fèi)方面，政府也推出包括電話初裝費(fèi)、電信附加費(fèi)等在內(nèi)一系列優(yōu)惠政策，這些政策為運(yùn)營(yíng)商加快積累電信發(fā)展資金，發(fā)揮了重要作用。隨著電信的“起飛”和電信市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，近年的電信資費(fèi)政策已轉(zhuǎn)向了需求方面，即通過(guò)降低資費(fèi)刺激需求，“薄利多銷”，來(lái)促進(jìn)電信發(fā)展。

(2)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，成為近年電信資費(fèi)改革的重要任務(wù)。中國(guó)過(guò)去一直實(shí)行市話通話費(fèi)低資費(fèi)政策，實(shí)行電話初裝費(fèi)政策后，便形成了“低通話費(fèi)、高初裝費(fèi)”的結(jié)構(gòu)，另一方面，在獨(dú)家壟斷時(shí)期又形成了“低市話、高長(zhǎng)話”的資費(fèi)結(jié)構(gòu)。隨著電信改革和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，畸型的資費(fèi)便越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)化的要求。在近年的幾次資費(fèi)調(diào)整中，市話已從1990年的0.10元/3分鐘，上調(diào)到目前的首次3分鐘資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.18元、0.20元、0.22元，以后每分鐘資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.09元、0.10元、0.11元；國(guó)際長(zhǎng)途，已從1994年人民幣匯率下調(diào)后每分鐘18元至40元，降低到每6秒鐘0.8元；國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途也已大幅度下降，目前為每分鐘0.70元(按每6秒為計(jì)費(fèi)單元收費(fèi))。另一方面，曾一度高達(dá)每戶3000元至5000元的電話初裝費(fèi)和電信附加費(fèi)已被全部取消。在某種程度上，它也意味著80年代以來(lái)實(shí)行的以優(yōu)惠資費(fèi)政策積累電信建設(shè)資金的階段已經(jīng)結(jié)束。

1994年以來(lái)部分國(guó)際及港澳臺(tái)電話資費(fèi)變動(dòng)對(duì)比表(元/分鐘)

1994年前

1994年1月1日上調(diào)50%

1996年12月1日下調(diào)30%

1997年7月1日港澳臺(tái)話費(fèi)下調(diào)30%

1998年1月1日國(guó)際電話費(fèi)分時(shí)段優(yōu)惠40%

2001年1月1日改按每6秒鐘計(jì)費(fèi)

秘魯

26.3

39.45

27.6

16.6

8

法國(guó)

19.7

29.55

20.7

12.4

8

俄羅斯

18.0

27.0

18.9

11.3

8

美國(guó)

17.5

26.25

18.4

11.0

8

新加坡

16.4

24.6

17.2

7.6

8

日本

12.1

18.15

12.7

7.6

8

香港

11.0

16.5

11.6

8.1

法定節(jié)假日6.48

2

來(lái)源：2001年前數(shù)據(jù)來(lái)自《人民郵電》1998/9/26；2001年據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部資費(fèi)方案。

(3)電信資費(fèi)調(diào)整的方向，是實(shí)行基于成本的資費(fèi)政策。政府主管部門希望通過(guò)資費(fèi)調(diào)整，使電信價(jià)格進(jìn)一步靠近其成本，特別是解決某些電信業(yè)務(wù)資費(fèi)過(guò)份偏離成本的問(wèn)題。這也是電信資費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整的依據(jù)所在。在電信資費(fèi)由政府制定的情況下，政府定價(jià)的難點(diǎn)，在于不能完全掌握有關(guān)運(yùn)營(yíng)商的成本信息。從實(shí)踐上看，市話目前的虧損和價(jià)格剛性，加大了推行這一政策的難度。

(4)調(diào)整電信資費(fèi)政策，成為調(diào)節(jié)電信業(yè)務(wù)鏈上不同服務(wù)商之間利益關(guān)系的重要手段。例如，互聯(lián)網(wǎng)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)投入商用后，高額的線路與帶寬租用價(jià)格，一度成為限制非郵電背景的社會(huì)ISP發(fā)展的非常沉重的成本負(fù)擔(dān)。底層的基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)業(yè)鏈上游的價(jià)格之高，使得從中間環(huán)節(jié)到最終用戶的價(jià)格均不可能降下來(lái)，從而在整體上阻礙了互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在廣大ISP和用戶的一再呼吁和管理部門的協(xié)調(diào)下，隨著電信競(jìng)爭(zhēng)格局的發(fā)展，數(shù)字電路的租用價(jià)格已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了大幅度下降，例如，一條2M的數(shù)字電路每月的租費(fèi)已從1997年的44000元(優(yōu)惠價(jià))，降到了2001年2000元(本地區(qū)內(nèi))、4000元(本地區(qū)間)和6000元(長(zhǎng)途)的水平。這樣，ISP的成本負(fù)擔(dān)和最終用戶的費(fèi)用大為降低，處于產(chǎn)業(yè)鏈條中間環(huán)節(jié)的服務(wù)商也獲得了一定的盈利空間。

(5)電信資費(fèi)政策成為促進(jìn)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段。為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，政府主管部門對(duì)不同的運(yùn)營(yíng)商采用了非對(duì)等的規(guī)制政策，即對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商從嚴(yán)、對(duì)后進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者從寬。這一原則體現(xiàn)在資費(fèi)方面，便是允許競(jìng)爭(zhēng)者可在規(guī)定的資費(fèi)水平上自主浮動(dòng)10%。從實(shí)踐上看，這一政策起到了扶持競(jìng)爭(zhēng)的作用。例如，聯(lián)通公司利用這一政策規(guī)定，在與中國(guó)移動(dòng)爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額的競(jìng)爭(zhēng)中明顯處在有利的地位，實(shí)現(xiàn)了自身的加速增長(zhǎng)。另外，依據(jù)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)上不同運(yùn)營(yíng)商業(yè)務(wù)構(gòu)成的差別，不同業(yè)務(wù)間資費(fèi)比價(jià)的調(diào)整，也起到了調(diào)整運(yùn)營(yíng)商之間利益關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)能力的手段。

(6)利用電信資費(fèi)調(diào)整，促進(jìn)電信普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在取消電話初裝費(fèi)之前，實(shí)際上不同地區(qū)的電信管理部門和運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)根據(jù)本地市場(chǎng)的實(shí)際情況，制定了本地的電話初裝費(fèi)，曾有一度，國(guó)內(nèi)最發(fā)達(dá)地區(qū)的地方，如北京，較之最欠發(fā)達(dá)的西部省區(qū)，在電話初裝費(fèi)上可差出5倍之多。另一方面，主管部門也在通過(guò)調(diào)整電信資費(fèi)，促進(jìn)農(nóng)村電話普及率的提高。

4、接入政策

網(wǎng)間互聯(lián)，是競(jìng)爭(zhēng)性電信市場(chǎng)的規(guī)制者必須關(guān)注的重點(diǎn)之一。雖然國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)自1994年以來(lái)從基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)到增值電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)均逐步形成了競(jìng)爭(zhēng)格局，但在1999年以前，國(guó)內(nèi)卻一直沒(méi)有這方面的規(guī)定。所以，在此階段，中國(guó)電信靠自己的主網(wǎng)優(yōu)勢(shì)可以“揉搓”聯(lián)通于股掌之間。加上它與前郵電部的歷史聯(lián)系，“聯(lián)通聯(lián)不通”的問(wèn)題，一直成為電信競(jìng)爭(zhēng)者的一大困擾，也成為社會(huì)各界批評(píng)前郵電部的一大口實(shí)。

1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立后，隨著電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加強(qiáng)，電信公用網(wǎng)間的互聯(lián)規(guī)制也逐步走向規(guī)范化的軌道。1999年8月和9月，信息產(chǎn)業(yè)部先后發(fā)布了《電信網(wǎng)間通話費(fèi)結(jié)算辦法(試行)》和《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》，對(duì)國(guó)內(nèi)不同電信企業(yè)固定本地電話網(wǎng)、國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途電話網(wǎng)、國(guó)際通信網(wǎng)、移動(dòng)通信網(wǎng)和數(shù)據(jù)通信網(wǎng)間的互聯(lián)及話費(fèi)結(jié)算制定了規(guī)則。按照上述規(guī)定，國(guó)內(nèi)的主導(dǎo)電信企業(yè)有義務(wù)“在技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、不影響通信網(wǎng)絡(luò)安全的互聯(lián)點(diǎn)上，與要求互聯(lián)的電信企業(yè)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)間互聯(lián)”；有義務(wù)“根據(jù)其他電信企業(yè)網(wǎng)間互聯(lián)的需要，配置、改造、擴(kuò)容其網(wǎng)絡(luò)以保證各種類型互聯(lián)的實(shí)現(xiàn)”?！爸鲗?dǎo)電信企業(yè)還應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提供互聯(lián)，不得無(wú)故拖延互聯(lián)時(shí)間”。1999年的規(guī)定，還在互聯(lián)時(shí)限、發(fā)生互聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)的協(xié)調(diào)與處理及其結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)等方面，制定了具體的條款和數(shù)額。然而，主管部門對(duì)互聯(lián)的監(jiān)管，其實(shí)關(guān)鍵是對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)管，換言之，需要重點(diǎn)加以監(jiān)管的是中國(guó)電信與中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)網(wǎng)通、吉通公司、鐵通公司、中國(guó)衛(wèi)星的網(wǎng)間互聯(lián)；而中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)網(wǎng)通、吉通公司、鐵通公司、中國(guó)衛(wèi)星之間的網(wǎng)間互聯(lián)，則主要是在管制框架下通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)。

2000年９月，在《電信法》遲遲沒(méi)有出臺(tái)的情況下，國(guó)務(wù)院先頒布了《電信條例》。其中，明確了互聯(lián)互通是電信運(yùn)營(yíng)商必須履行的一項(xiàng)法律責(zé)任。以宣傳和貫徹《電信條例》為契機(jī)，國(guó)家主管部門在實(shí)踐中同時(shí)加大了工作力度，以推進(jìn)國(guó)內(nèi)電信網(wǎng)間的互聯(lián)互通。據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2001年3月14日，中國(guó)電信已為中國(guó)聯(lián)通、移動(dòng)、吉通、網(wǎng)通出租的長(zhǎng)途數(shù)字電路帶寬累計(jì)達(dá)9327個(gè)2兆，全面完成了與聯(lián)通、移動(dòng)、吉通、網(wǎng)通之間各種業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通工作。為中國(guó)聯(lián)通在293個(gè)城市開(kāi)通了IP電話，在271個(gè)城市開(kāi)通了長(zhǎng)途電話、在266個(gè)城市開(kāi)通了智能網(wǎng)業(yè)務(wù)，需求滿足率均達(dá)95%以上。分別為中國(guó)移動(dòng)(在262個(gè)城市)、中國(guó)吉通(在139個(gè)城市)、中國(guó)網(wǎng)通(在115個(gè)城市)開(kāi)通了IP電話業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。信息產(chǎn)業(yè)部認(rèn)為，至此，全國(guó)范圍內(nèi)公用網(wǎng)間聯(lián)不上、聯(lián)不通的問(wèn)題已得到基本解決。[10]

2001年，在試行了一年多的實(shí)踐基礎(chǔ)上，信息產(chǎn)業(yè)部正式出臺(tái)了《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》(信產(chǎn)部令第9號(hào))、和《電信網(wǎng)間通話費(fèi)結(jié)算辦法》。正式規(guī)定出臺(tái)后，原于1999年發(fā)布的相應(yīng)的《試行辦法》同時(shí)廢止。正式規(guī)定對(duì)原《試行辦法》的一系列重大原則予以肯定，在此基礎(chǔ)上，考慮到電話資費(fèi)調(diào)整尚未到位，明確對(duì)互聯(lián)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)也采用動(dòng)態(tài)調(diào)整來(lái)規(guī)定。例如，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，自2001年3月21日至2002年3月20日，國(guó)內(nèi)接續(xù)費(fèi)、國(guó)際接續(xù)費(fèi)和轉(zhuǎn)接費(fèi)分別按0.06元/分鐘、0.54元/分鐘和0.03元/分鐘計(jì)算。

當(dāng)然，網(wǎng)間的互聯(lián)與結(jié)算問(wèn)題，絕不是一蹴而就及一勞永逸的。尤其考慮到中國(guó)電信市場(chǎng)的大格局還處在非常不穩(wěn)定的階段，形成相對(duì)穩(wěn)態(tài)的網(wǎng)間互聯(lián)與結(jié)算秩序還需要有一段時(shí)間。目前，在實(shí)踐層面，相關(guān)電信運(yùn)營(yíng)商間的雙邊協(xié)議和動(dòng)態(tài)調(diào)整，正在探索之中。

三、中國(guó)的電信競(jìng)爭(zhēng)

1、國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)

在中國(guó)，電信設(shè)備制造、經(jīng)銷與電信工程建設(shè)市場(chǎng)，較早就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)外企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。

在電信服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是從1993年開(kāi)始引入競(jìng)爭(zhēng)的。1993年，中國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)開(kāi)放了非基本電信業(yè)務(wù)，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)有3000多家企業(yè)在經(jīng)營(yíng)這些電信業(yè)務(wù)；1994年，成立了中國(guó)聯(lián)通公司和吉通公司，除了允許開(kāi)展非基本業(yè)務(wù)外，還允許他們向用戶提供基本電信業(yè)務(wù)。

1999年，中國(guó)政府對(duì)電信市場(chǎng)的重組，是促進(jìn)國(guó)內(nèi)電信競(jìng)爭(zhēng)的又一重要舉措。此次重組包括兩方面的內(nèi)容：一方面，政府決定將原中國(guó)電信一拆為四：(1)新中國(guó)電信主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)固定網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)以及國(guó)際業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)；(2)中國(guó)移動(dòng)負(fù)責(zé)原中國(guó)電信的移動(dòng)業(yè)務(wù)；(3)負(fù)責(zé)無(wú)線尋呼業(yè)務(wù)的國(guó)訊尋呼，從中國(guó)電信分離后整建制劃歸聯(lián)通；(4)中國(guó)衛(wèi)星集團(tuán)公司則負(fù)責(zé)衛(wèi)星轉(zhuǎn)換器的管理以及衛(wèi)星通訊的業(yè)務(wù)。另一方面，政府進(jìn)一步扶持競(jìng)爭(zhēng)，包括批準(zhǔn)成立了網(wǎng)通公司，主要經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)寬帶網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)；加大了對(duì)聯(lián)通和主要經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)的吉通公司的支持力度；以及后來(lái)又批準(zhǔn)中國(guó)鐵通進(jìn)入公用電信市場(chǎng)。從而，截止到2001年10月，在中國(guó)國(guó)內(nèi)電信服務(wù)市場(chǎng)上，形成了7大主要電信企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)的格局，其中，只有聯(lián)通公司是獲得電信業(yè)務(wù)許可最全的運(yùn)營(yíng)商。

2、新的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

通過(guò)上述改革，中國(guó)電信市場(chǎng)形成了新的結(jié)構(gòu)，中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通三大電信運(yùn)營(yíng)商占據(jù)了市場(chǎng)的主體。2000年，全國(guó)電信服務(wù)營(yíng)收總規(guī)模為3074億元人民幣。吉通公司與中國(guó)網(wǎng)通分別僅為10億元和7億元，鐵通與中國(guó)衛(wèi)星的收入規(guī)模也很小。如果僅考慮三大電信運(yùn)營(yíng)商的話，他們的市場(chǎng)占有率分別是：中國(guó)電信58%、中國(guó)移動(dòng)為35%、中國(guó)聯(lián)通為7%左右。

2001年上半年，中國(guó)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局繼續(xù)發(fā)展。在此6個(gè)月間，全國(guó)電話用戶新增了5167.2萬(wàn)戶，總數(shù)已達(dá)2.81億戶。其中，固定電話用戶新增2017.7萬(wàn)戶，達(dá)到1.64億戶；移動(dòng)電話用戶新增3149.5萬(wàn)戶，達(dá)到1.17億戶。全國(guó)電信收入完成1665.7億元，增長(zhǎng)14.7％。各大電信公司中，中國(guó)電信完成收入873.3億元，中國(guó)移動(dòng)完成627.1億元，中國(guó)聯(lián)通完成159.6億元?？梢?jiàn)，在三大運(yùn)營(yíng)商中，中國(guó)聯(lián)通的增長(zhǎng)最快、中國(guó)電信雖然用戶增長(zhǎng)不慢、但營(yíng)業(yè)收入的增長(zhǎng)速度則明顯減緩。2000年底，電信、移動(dòng)與聯(lián)通營(yíng)收之比是6.7：4.4：1；2001年上半年，三大公司營(yíng)收之比變成5.5：3.9：1。

從不同業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)分析，國(guó)內(nèi)移動(dòng)電話為兩家運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)，截止到2000年底，他們各自用戶的份額，中國(guó)移動(dòng)為76%左右，聯(lián)通上升到24%左右，2001年聯(lián)通的市場(chǎng)占有率繼續(xù)上升；固定市話方面目前主要有三家運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)，雖然聯(lián)通的長(zhǎng)途光纜線路擁有量已達(dá)中國(guó)電信的1/4左右，鐵通也有覆蓋全國(guó)的固網(wǎng)線路，但目前全國(guó)1億多用戶基本上全是接入中國(guó)電信的網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)通和鐵通的固網(wǎng)業(yè)務(wù)剛剛開(kāi)始；不過(guò)，長(zhǎng)途用戶可選用IP電話替代PSTN，這一市場(chǎng)目前主要由中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和吉通公司三家競(jìng)爭(zhēng)，其業(yè)務(wù)比重分別為70%、22%和8%，網(wǎng)通的IP業(yè)務(wù)剛剛開(kāi)始(另一方面，中國(guó)移動(dòng)的IP電話話務(wù)量上升也很明顯)。

在互聯(lián)網(wǎng)等新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域，目前有5家全國(guó)性商用網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商：即中國(guó)電信旗下的Chinanet、吉通公司的ChianGBN、聯(lián)通的Uninet、網(wǎng)通的CNCnet和中國(guó)移動(dòng)的Cmnet，另有4家全國(guó)性的非商用網(wǎng)，也向用戶提供接入服務(wù)和內(nèi)容；地方性的ISP有近400家，各種ICP則數(shù)以千計(jì)。其中，Chinanet的商業(yè)用戶最多，約占市場(chǎng)2/3的份額。

3、中國(guó)電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)未來(lái)的走勢(shì)

近期，中國(guó)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的大結(jié)構(gòu)仍在醞釀著新的變化，從媒體上不斷傳出中國(guó)電信將面臨再次分切，以及現(xiàn)有的某些運(yùn)營(yíng)商也將進(jìn)行重新組合的消息。由于上述方案限于內(nèi)部研討，信息產(chǎn)業(yè)部對(duì)此尚無(wú)明確說(shuō)法。

如果中國(guó)電信再次分切和電信運(yùn)營(yíng)商新一輪重組實(shí)現(xiàn)的話，相信會(huì)給國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)帶來(lái)如下變化：一是再次分切中國(guó)電信，會(huì)使固網(wǎng)業(yè)務(wù)牌照數(shù)量增加；二是在重組的同時(shí)，有可能增發(fā)新的移動(dòng)牌照；三是經(jīng)過(guò)重新整合后，綜合性的電信業(yè)務(wù)提供商的數(shù)量會(huì)增加，但全國(guó)性運(yùn)營(yíng)商總的數(shù)量會(huì)在目前七家的水平上下降。

然而，即使如此，新一輪的市場(chǎng)重組仍然僅僅是整個(gè)電信改革過(guò)程的一步而已，它所形成的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也不會(huì)持續(xù)太久。再往前看，最有可能引起未來(lái)市場(chǎng)新變動(dòng)的因素有以下四個(gè)：一是數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的“三網(wǎng)合一”，它的集中體現(xiàn)是廣電進(jìn)入電信市場(chǎng)的前景；二是隨著中國(guó)加入WTO，外資和國(guó)內(nèi)私人資本肯定會(huì)進(jìn)一步介入電信市場(chǎng)；三是主管部門仍有可能讓其它擁有物理網(wǎng)的全國(guó)性專網(wǎng)進(jìn)入公眾電信服務(wù)市場(chǎng)，如電力、交通等方面的專網(wǎng)；四是正在逐步形成熱潮的寬帶接入領(lǐng)域，吸引著更多的參與者，除電信、廣電、ISP的企業(yè)外，還有IT制造商、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商乃至地方政府部門的參與。

市場(chǎng)化及推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)取向的電信改革，為加快電信發(fā)展、提高電信普及率發(fā)揮了重要的作用。電信競(jìng)爭(zhēng)的作用，不僅直接增加了電信市場(chǎng)的供給，加速了電信新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的應(yīng)用，同時(shí)降低了價(jià)格，給用戶帶來(lái)了實(shí)惠，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)了電信普及。

四、中國(guó)電信市場(chǎng)的私人參與

1、國(guó)內(nèi)私人參與

從政策層面上看，中國(guó)電信市場(chǎng)是允許私人參與的。如上所述，改革開(kāi)放之初，為了加快電信供給，國(guó)家實(shí)行的“四個(gè)一起上”的政策中就包含了利用民間資金的內(nèi)容。但是，在實(shí)踐層面，私人參與國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)，直至目前階段，都還是十分有限的。

私人參與電信市場(chǎng)的渠道不暢通，是造成這一局面的一大原因。首先，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)歷史很短，從滬、深股市成立到現(xiàn)在剛剛十年多一點(diǎn)，電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)至今還沒(méi)有一家在國(guó)內(nèi)上市。因此，雖然截至2000年底，中國(guó)資本市場(chǎng)上已有上市公司達(dá)1200家，5800萬(wàn)股民、30幾家基金；上市公司總市值4.8萬(wàn)億、每天平均交易總值約100億元；2000年股市籌資總額9000多億元，上交稅收400多億元，但是，電信運(yùn)營(yíng)商并沒(méi)有從中借力，而民間資本也沒(méi)有獲得通過(guò)參與股市參與國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的渠道。

然而，隨著90年代電信市場(chǎng)解控，民間資本逐步具有了通過(guò)其它方式參與電信市場(chǎng)的可能性。特別是到了90年代后幾年，在實(shí)踐中，大致形成了如下幾種私人參與電信市場(chǎng)的形式：

(1)在已經(jīng)對(duì)內(nèi)放開(kāi)的電信增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域，例如，在互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)、聲訊服務(wù)、無(wú)線尋呼等等方面，一些非郵電背景的民間資本已經(jīng)參與進(jìn)來(lái)；

(2)在新興的電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如寬帶接入，一些含有民間資本的公司、甚至包括一些上市公司已經(jīng)加入進(jìn)來(lái)；

(3)國(guó)有大電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)為了減員增效，在政策許可的范圍內(nèi)，興辦了一些“第三產(chǎn)業(yè)”，其中既有非電信業(yè)務(wù)的公司、也不乏有開(kāi)展電信增值業(yè)務(wù)的公司。這些公司在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加靈活多樣，這就為私人資本的參與創(chuàng)造了條件；

(4)通過(guò)信用方式、如電信企業(yè)發(fā)放定期債券、上述地方性小型電信公司集資等，實(shí)現(xiàn)的私人資本的有限參與；

(5)合資方式多發(fā)生在上述業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)已獲得許可的電信公司與其它類型的公司、包括含有私人股份的公司合資，令私人資本參與到電信市場(chǎng)上來(lái)。

但問(wèn)題是，目前國(guó)內(nèi)見(jiàn)不到相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)資料或較權(quán)威性的調(diào)查，因此，我們很難對(duì)私人參與國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的程度，有一個(gè)定量的概念。不過(guò)，總起來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)仍然是由國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)占有絕對(duì)的支配地位。

有跡象表明，國(guó)內(nèi)的民間資本越來(lái)越關(guān)注參與電信市場(chǎng)的前景。例如，在近年召開(kāi)的全國(guó)人大和政協(xié)會(huì)議上，有相關(guān)提案提出，中國(guó)在加入WTO后可以允許境外資本逐步參與國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)，因此也應(yīng)該為國(guó)內(nèi)民間資本的參與提供同樣的機(jī)會(huì)；在立法機(jī)關(guān)的討論和行政官員回應(yīng)這方面的提案時(shí)，均對(duì)上述要求予以確認(rèn)。另一方面，2001年年中，國(guó)內(nèi)著名的民營(yíng)企業(yè)--東方集團(tuán)，通過(guò)上市公司錦州港參股吉通，引起了電信業(yè)內(nèi)和投資界的廣泛關(guān)注。

2、國(guó)際資本的參與

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)電信政策一直不允許境外資本參與國(guó)內(nèi)電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和擁有國(guó)內(nèi)電信網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)權(quán)。在這種情況下，海外資本只能采用借貸方式進(jìn)入中國(guó)電信市場(chǎng)，包括政府間貸款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的貸款等。

隨著電信市場(chǎng)逐步放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在增值電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，在新興的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，外資獲得了相對(duì)寬松的環(huán)境。在上述國(guó)內(nèi)私人資本參與的幾種形式中，也存在著海外資本的參與。特別是近年在互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，海外風(fēng)險(xiǎn)資本對(duì)國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)公司的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

在基本電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，尤其對(duì)全國(guó)性的大電信運(yùn)營(yíng)商，外資的參與就要敏感得多。最典型的便是發(fā)生在聯(lián)通公司的“中中外”事件。在聯(lián)通公司成立之初的幾年中，聯(lián)通為了解決發(fā)展所需的資金問(wèn)題，設(shè)計(jì)了“中中外”的投資結(jié)構(gòu)以引進(jìn)外資。這種作法引起了政府主管部門的強(qiáng)烈反應(yīng)，原郵電部以及后來(lái)的信息產(chǎn)業(yè)部堅(jiān)持對(duì)聯(lián)通公司的“中中外”項(xiàng)目予以清理。經(jīng)過(guò)與相關(guān)外國(guó)公司的反復(fù)協(xié)商，到1999年左右，聯(lián)通“中中外”項(xiàng)目才告清理完畢。

但在另一方面，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)對(duì)外資的限制近年也突破性進(jìn)展的一面。主管部門先后支持中國(guó)電信(后轉(zhuǎn)給中國(guó)移動(dòng))和聯(lián)通公司在海外資本市場(chǎng)上市取得成功。據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部2001年透露的數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)近年已累計(jì)從國(guó)際資本市場(chǎng)籌集了200億美元。這里并不包括象新浪、搜狐、網(wǎng)易等中國(guó)網(wǎng)絡(luò)概念股在納斯達(dá)克上市的融資在內(nèi)。

與此同時(shí)，國(guó)外資本對(duì)國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的直接投資也有進(jìn)展。2000年，中國(guó)首家中外合資電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)——上海信天通信有限公司成立。公司由上海電信公司、上海信息投資股份有限公司與美國(guó)AT&T公司共同投資，主要為浦東的跨國(guó)公司和大型企業(yè)提供IP寬帶增值服務(wù)。在公司股權(quán)中，中方擁有75%，美方擁有25%。

2001年11月10日，中國(guó)最終獲得了成為WTO正式成員的資格。按照中國(guó)政府對(duì)WTO的承諾，中國(guó)的電信市場(chǎng)將逐步向海外資本和國(guó)外電信運(yùn)營(yíng)商開(kāi)放。在基本電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)將允許外資逐步提高參股比例，最后達(dá)到49%；在非基本電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，外資可占到更高的比重。這預(yù)示著國(guó)內(nèi)的電信業(yè)將在未來(lái)幾年中發(fā)生意義更為深遠(yuǎn)的變化。

五、幾點(diǎn)結(jié)論

縱觀自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)電信業(yè)20多年的發(fā)展與改革歷程，我們有以下幾點(diǎn)結(jié)論：

一、在中國(guó)各大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，電信業(yè)的發(fā)展之快和變化之顯著，可以稱得上是最令人矚目的。這與全球信息化浪潮有關(guān)，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和電信市場(chǎng)需求的拉動(dòng)有關(guān)，與中國(guó)政府自80年代、尤其是90年代以來(lái)越來(lái)越重視信息化戰(zhàn)略有關(guān)，也與電信改革的不斷深入有關(guān)。電信改革推動(dòng)了快速的電信增長(zhǎng)。

二、到目前為止，中國(guó)的電信發(fā)展盡管速度相當(dāng)快，但考慮到中國(guó)巨大的人口基數(shù)，電信普及水平仍有非常大的增長(zhǎng)空間。與此同時(shí)，在電信改革方面也是如此，除了有信息技術(shù)的革命性變化和全球性的電信改革的共性原因之外，在中國(guó)，我們還因獨(dú)特的國(guó)情，因改革開(kāi)放的尚不到位，在國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的運(yùn)作與管理方面存在著更為復(fù)雜的變動(dòng)空間。

三、歷史地看，中國(guó)的電信改革，經(jīng)歷了80年代在原有壟斷結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的政策調(diào)整、以及90年代真正意義上的電信市場(chǎng)化的不同階段，特別是近年，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)因素明顯加強(qiáng)。目前，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)未定型，電信市場(chǎng)的重組仍在醞釀著新的變動(dòng)。中國(guó)入世后，國(guó)外電信運(yùn)營(yíng)商和外資的進(jìn)入、以及相應(yīng)國(guó)內(nèi)的私人參與，均會(huì)為國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)帶來(lái)新的變化。

四、盡管我們不能清晰地描述未來(lái)國(guó)內(nèi)電信改革的變動(dòng)軌跡，但這種改革的方向卻是明白無(wú)誤的。在以往的電信改革和現(xiàn)有電信市場(chǎng)格局的基礎(chǔ)之上，國(guó)內(nèi)電信領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)沿著市場(chǎng)化和全球化的方向發(fā)展，電信市場(chǎng)將向著有效競(jìng)爭(zhēng)和充分競(jìng)爭(zhēng)的方向發(fā)展，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)將進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放，國(guó)內(nèi)外私人資本將有更多的參與機(jī)會(huì)。

五、國(guó)內(nèi)的電信規(guī)制體系近年已經(jīng)、并且未來(lái)仍將發(fā)生重大的改革。這種改革包括機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，也包括相當(dāng)法律法規(guī)的建立健全和政策環(huán)境的調(diào)整。未來(lái)一段時(shí)間，尤其是由于中國(guó)入世，將是國(guó)內(nèi)電信規(guī)制體系奠定基礎(chǔ)的最關(guān)鍵時(shí)期，一個(gè)按市場(chǎng)化與國(guó)際化要求的、符合WTO原則的電信監(jiān)管體系將最終形成。

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