民主與憲政的政治權(quán)重
作者:邵建 43
憲政優(yōu)先民主,在政治現(xiàn)代化的推進(jìn)中,不獨有英國經(jīng)驗,還有與英國國體完全不同的美國經(jīng)驗。如果說十八九世紀(jì)英國人殖民到哪兒便把法治帶到哪里,幾乎這個世界上的每一塊殖民地都不例外;那么,二十世紀(jì)以來,美國人向世界傾銷的卻是民主。其實,美國就其自身,不但和英國一樣,憲政領(lǐng)跑民主;而且即使在今天的國家政治架構(gòu)中,也是憲政比民主權(quán)重更大。
上世紀(jì)90年代中國社會科學(xué)出版社翻譯的美國《民治政府》在“立憲政府”的標(biāo)題下,這樣表述美國政治架構(gòu)中的民主與憲政:“我國的政體不僅是民主政體,也是立憲政體。兩者有聯(lián)系,也有區(qū)別。民主制關(guān)系到權(quán)力怎樣獲得和保持。立憲制關(guān)系到權(quán)力怎樣授予、分散和限制。一種政體可能是立憲的,但不是民主的,如17世紀(jì)的英國;也可能是民主的,但不是立憲的,如伯里克利時期的雅典。在按照協(xié)議進(jìn)行工作的意義上,一切政府都有憲法。但立憲政府這個詞現(xiàn)在有更確切的含義:這種政府對統(tǒng)治者的權(quán)力實施明確公認(rèn)和長期適用的限制。”
美國建國自一開始就是民治政府,但更是立憲政府。所以這樣說,蓋在建國之初的民治程度遠(yuǎn)不如其憲政程度。畢竟那個時代,國家政治問題是少數(shù)精英的作業(yè),普通民眾不但未多介入,占人口比例甚大的婦女和黑人還沒有選票權(quán)。1887年出席制憲會議的代表,其身份大都是商人、律師、銀行家、莊園主,屬社會上層。美國建國包括如何建國,是他們的事,不是一般民眾的事。換言之,美國建國如果是一個歷史事件,它是立憲建國而非民主建國。至于如何建構(gòu)一個新國家,不同的州代表有截然不同的方案,比如漢密爾頓的國體方案居然是反民主的,它試圖建立一個君主立憲的國家。此方案被否決,美利堅不需要一個世襲的君主。不過盡管國體問題有分歧,如何共和更是充滿歧義;但,有一點是共同的,即代表們基本上都是堅定的立憲主義者。他們對權(quán)力限制的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民主的多數(shù)主義。甚至正是出于對多數(shù)的擔(dān)憂,在權(quán)力架構(gòu)的設(shè)計上,制憲者主要不是注重權(quán)力運作的效率,而是寧肯低效率,也要把重點鎖定在權(quán)力之間相互約束的制衡上。
英倫是憲政母國,但后起的美國對權(quán)力的限制顯然更甚于母國。民主的要義是選舉,但,無論當(dāng)時參眾兩院還是總統(tǒng)副總統(tǒng)的選舉,因財產(chǎn)權(quán)的限制,都是也只能是不充分的民選。能夠充分體現(xiàn)美國政治的,卻是對選舉之后政府治權(quán)進(jìn)行切割的憲政。在美國開國元勛看來,無論什么權(quán)力,包括民主權(quán)力,如果把立法、行政和司法都集中在一個對象手里,那就是名副其實的暴政。因此,杰佛遜明確指出“在權(quán)力問題上別再考慮相信人,要用憲政之鏈予以束縛,以免受其禍害”。因此,當(dāng)英倫憲政表現(xiàn)為立法和司法的兩權(quán)切割(內(nèi)閣由議會多數(shù)黨組成因而對議會負(fù)責(zé)),美式憲政卻是將治權(quán)進(jìn)一步分治為三,讓行政獨立出立法。帶來的制衡后果直接是,英倫的內(nèi)閣首相無以否定議會的法案;但美國總統(tǒng)卻可以行使他作為總統(tǒng)的否決權(quán)。以權(quán)力制約權(quán)力,這是美國憲政分權(quán)的初衷,也是美國政治最典型的特點,它表明了制憲者對權(quán)力尤其是多數(shù)權(quán)力的基本不信任。
如果民主的原則是“主權(quán)在民”,憲政的原則就是“法治”(law of rule)。主權(quán)一經(jīng)票決便是國家最高權(quán)力,但比最高權(quán)力更高的是法。法至上而非權(quán)至上,因此美國的政治架構(gòu),其實是憲政高于民主。憲法政治既可以針對君主,如英倫;也可以針對民主,如美國。它幾乎是不問青紅皂白,只要是權(quán)力,就假設(shè)它必然作惡,因而必須予以限制。因此,在美國,經(jīng)常有一些共和主義者批評憲法,指責(zé)它不民主,反多數(shù)主義,反大眾意志,制憲者精心設(shè)計的那套制度,其實是為了保護(hù)自己的財產(chǎn)。這種指責(zé)未必沒有道理,至少它反映了民主與憲政兩者之間的內(nèi)在緊張。
在不受限制的權(quán)力面前,君主很容易成為暴君;同樣,只要權(quán)力不受限制,民眾更容易成為暴民;這正如杰佛遜所說:“比起一個暴君來,173個暴君自然不會遜色”。人性如此,權(quán)力本性如此,這就不難理解美國開國元勛為何將憲政置于比民主更重要的地位,并且讓憲政在政治生活中發(fā)揮比民主更重要的作用??梢哉f,這是美國的制度創(chuàng)新,英國的大法官沒有權(quán)力否定議會的法案,但在美國,最高法院卻可以宣布兩院通過并且已經(jīng)總統(tǒng)簽署的法律為違憲。這種司法審查制度是美國人的獨創(chuàng)。須知,無論兩院還是總統(tǒng),都是經(jīng)由民眾票選;但最高法院的大法官們卻不是選出來的,他們坐上這個位子(并且可以終身坐下去)卻與選票無關(guān)。如果非民主的大法官們可以否決民選的議會和總統(tǒng),但后兩者卻無以倒過來否決前者;那么,美國政治中憲政與民主的關(guān)系以及它們的各自權(quán)重,便可以看得一清二楚。
對權(quán)力限制的依憑是憲法,但解釋憲法的卻是法官。1907年美國最高法首席大法官休斯說:“我們都生活在憲法之下;但憲法是什么,還得法官說了算?!狈ü俚拇嬖诩捌渥鳛楸闶菓椪钌捏w現(xiàn)。用法官來限制議會和總統(tǒng),是因為法官的權(quán)力屬于消極權(quán)力,它沒有事權(quán),因而不會對個人權(quán)利造成傷害。相反,議會和總統(tǒng)的權(quán)力是積極權(quán)力,它們總是以代表大多數(shù)的面目出現(xiàn),于是由它們提出的議案或推出政策便有侵害少數(shù)權(quán)利的可能。因此,議會和總統(tǒng)固然握有做事的權(quán)力,這是必要的;但法官的權(quán)力卻是用來對它們進(jìn)行審查并限制,這無疑也是必要的。正如以色列一位最高法院院長說過:“過去,人們相信,依靠多數(shù)人的自律自制,就足以保證基本價值得到尊重。然而,在納粹統(tǒng)治以后,人們得到的經(jīng)驗教訓(xùn)是,對于多數(shù)人的權(quán)力,必須要有嚴(yán)格而正式的限制。‘不做’的概念需要嚴(yán)格明確的表達(dá),那就是‘不許做’?!边@個對立法權(quán)和行政權(quán)說不許做的權(quán)力便是憲法的權(quán)力,它經(jīng)由法院運作,即表現(xiàn)為憲政。
憲政高于民主,其最新個例可能是2000年美國的世紀(jì)大選。布什和戈爾競選新一屆的美國總統(tǒng),由于佛羅里達(dá)州的選票出現(xiàn)一些技術(shù)問題,該州法院要求用人工方式重新計票。但最高法院判佛州法院此舉違憲,因而對戈爾有利的局面出現(xiàn)倒轉(zhuǎn),布什得以上任。這是美國歷史上第一次出現(xiàn)的情況,不是由民眾決定總統(tǒng),而是由司法決定總統(tǒng)是誰。退一步,即使選票出現(xiàn)問題,該問題也可以交由國會解決,畢竟國會也是民選機構(gòu),而最高法與民選不沾邊。所以,當(dāng)即就有輿論反對,說最高法此舉侵犯民主,是法官用自己的政治意志取代人民的政治意志。這里不對該事件作價值評價,但事件本身可以看出,在美國,像選舉這樣的政治問題都可以法律化,但法律問題卻無以政治化。這本身又進(jìn)一步昭示了民主與憲政在國家政治架構(gòu)中的各自權(quán)重。
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